全國人大代表于輝達(dá)提出建議,在自愿的前提下,“以土地指標(biāo)換城鎮(zhèn)戶籍、換住房、換社!,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與流入地城市城鎮(zhèn)居民“同城同待遇”,推進(jìn)農(nóng)民工市民化(3月14日《今日早報》)。
他的這個建議,實(shí)際上在一些地方已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。比如在成都下轄的溫江區(qū)已正式試點(diǎn)“土地?fù)Q身份”:農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán),在城區(qū)集中安排居住,并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保等待遇。還有一些遠(yuǎn)郊地區(qū)則采取“兩股一改”的辦法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地城市化。
隨著城市化進(jìn)程加速,土地對于農(nóng)民的傳統(tǒng)三項基本社會功能———就業(yè)崗位、經(jīng)濟(jì)收益和社會保障已經(jīng)日漸式微,而農(nóng)民進(jìn)城后的城市身份卻一直未能及時有效確立,導(dǎo)致同工同酬、子女教育、社會保障等一系列問題越來越突出。通過自愿前提下的土地和宅基地置換身份、住房與社保,在一定條件下可能帶來農(nóng)村居民和地方政府的雙贏,但是,它弄不好會導(dǎo)致許多意想不到的麻煩。
土地和房屋到底是農(nóng)民的財產(chǎn),還是生產(chǎn)資料?既然城市居民無須以其財產(chǎn)或生產(chǎn)資料來換取社會保障、住房保障與城市戶籍身份,對農(nóng)民居民采取這個辦法,雖然是在“自愿”前提下,是否仍有不公平之嫌?
農(nóng)民在自愿放棄土地和宅基地的同時,地方政府要先保障其在城市的住房,溫江區(qū)的做法是定向安置房按3種標(biāo)準(zhǔn)作價購買:人均35平方米以內(nèi)按入住居住區(qū)的安置價購買,人均35平方米至45平方米按成本價購買,人均超過45平方米的部分按市場價購買。安置價大致在320~350元/平米之間,成本價700~800元/平米,市場價則達(dá)到1200元/平米,政府買的是土地未來的預(yù)期收益。
這實(shí)際上將地方政府作為一個公司來運(yùn)營。作為試點(diǎn)尚可,集中一點(diǎn)財力沒有問題。如果全面推開,政府的資金從何而來?如果土地的未來收益不佳,政府將如何運(yùn)轉(zhuǎn)?尤其是,最需要兼并的土地,往往是那些離城市偏遠(yuǎn)、人煙日漸稀少地區(qū)的土地,要通過“運(yùn)營城市”的辦法運(yùn)營那些土地,并不容易。
偏遠(yuǎn)地區(qū)的“兩股一改”一旦全面推開,同樣面臨著風(fēng)險驟然加大的可能。所謂“兩股一改”,是指農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化和集體土地股權(quán)化后,交由村級股份經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一管理,有項目支撐的村(社區(qū))由合作社統(tǒng)一與項目業(yè)主簽訂土地流轉(zhuǎn)合同,按股份和股權(quán)享有相應(yīng)的收益。暫時沒有項目的,由村級股份經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一經(jīng)營。這事實(shí)上相當(dāng)于將村民一家一戶分散的經(jīng)營風(fēng)險,全部集中到了村集體乃至地方政府頭上,在收益可能加大的同時,風(fēng)險也急劇增加(包括村鎮(zhèn)干部的能力風(fēng)險和道德風(fēng)險)。一旦風(fēng)險爆發(fā),可能成為村民和地方政府都難以承受之重。南街村的教訓(xùn)即是其一。
還有一個政府運(yùn)作本身無法克服的缺陷:市場化程度低,交易只能在地方政府和村民之間進(jìn)行,交易范圍過窄,并不適應(yīng)當(dāng)下農(nóng)村居民跨區(qū)域尤其是跨省市流動的現(xiàn)實(shí)。
那么多的現(xiàn)實(shí)約束條件擺在面前,“土地?fù)Q社保、住房、身份”不可能成為中國城市化的主流做法。因此,若要真正適應(yīng)時代需要,應(yīng)該是從中央到地方,切實(shí)履行城鄉(xiāng)居民平等的基本社會保障責(zé)任;以基本的就業(yè)和常住地為條件落實(shí)公民的自由遷徙自由落戶權(quán)利;并適時創(chuàng)造條件將農(nóng)地、農(nóng)房產(chǎn)權(quán)化,促進(jìn)其流通和使用效率的提高,以免最寶貴的土地資源陷于大量浪費(fèi)的邊緣。
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