(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
文/王禮鑫
公務(wù)員收入分配領(lǐng)域中的問題是我國當(dāng)前收入分配領(lǐng)域諸多問題的一種表現(xiàn)、一個側(cè)面，同時也是由收入分配問題而產(chǎn)生的社會矛盾的原因之一。比如，地區(qū)及城鄉(xiāng)之間的差距過大、工資外收入比重過高等問題，既是全國范圍內(nèi)存在的問題，也是公務(wù)員收入分配領(lǐng)域中存在的問題，后者是前者的一種表現(xiàn)或一個側(cè)面。
不過，同其他行業(yè)比較，公務(wù)員收入分配中的部分問題更為突出，也容易引起關(guān)注，甚至已經(jīng)成為一個社會熱點、焦點問題。在居民收入差距擴大而導(dǎo)致的收入公平性認同感下降、局部社會不滿等問題的背后，一個原因是部分社會成員對公務(wù)員收入現(xiàn)狀的不認同。
當(dāng)前公務(wù)員收入分配領(lǐng)域中到底存在哪些問題？回答這個問題之前，首先要弄清楚公務(wù)員收入的構(gòu)成、絕對值等。
公務(wù)員的收入構(gòu)成，是一個比城鎮(zhèn)居民收入構(gòu)成更復(fù)雜的問題。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)居民收入分配中有兩個重要變化：一是來源的多元化，二是工資外收入在全部收入中比重高。
公務(wù)員收入到底有多少？由于工資外收入比重較高，1990年代以來統(tǒng)計部門提供的有關(guān)工資的數(shù)據(jù)已不能反映包括公務(wù)員在內(nèi)的大部分行業(yè)從業(yè)人員收入的真實情況。同時，筆者也沒有發(fā)現(xiàn)能夠客觀估計公務(wù)員實際收入的可信資料。因此，本文關(guān)于公務(wù)員實際收入的絕對、相對水平等方面的結(jié)論，是基于有關(guān)資料進行的一種推測。
筆者依據(jù)政府收入對公務(wù)員收入構(gòu)成進行分析，認為公務(wù)員收入(不包括非法收入)主要包括合理(或正規(guī))收入、非合理(或非正規(guī))收入兩部分，合理或正規(guī)收入可以進一步細分為基本工資、基本工資外的合理收入兩種類型。這是因為，公務(wù)員收入中，無論是合理的還是非合理的，都來源于相應(yīng)的政府收入；而當(dāng)前我國政府全部收入包括三個部分：預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入、制度外收入。一般地，公務(wù)員合理收入，即基本工資、基本工資外的合理收入，資金來源是預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入。而非合理收入，其資金來源是制度外收入。
基于這一分類及其他資料，筆者認為當(dāng)前我國公務(wù)員收入分配領(lǐng)域存在三個主要問題：結(jié)構(gòu)不合理、地區(qū)、行業(yè)、機關(guān)、部門、職務(wù)等之間差距過大、近年來增長速度過快。
非合理收入超過合理收入
所謂公務(wù)員收入結(jié)構(gòu)不合理，一指基本工資中職務(wù)工資比重偏高、級別工資偏低，二指基本工資在合理收入中比重偏低，三指合理收入比重偏低�；竟べY，在《公務(wù)員法》實施前由四個部分組成，即職務(wù)工資、級別工資、基礎(chǔ)工資、工齡工資；職務(wù)工資偏高是工資制度設(shè)計中的問題。
基本工資外的合理收入與非合理收入，表現(xiàn)形式都是津貼、獎金、補貼、福利等，之所以區(qū)分為合理與非合理，一個標(biāo)準(zhǔn)是資金來源不同，來源于預(yù)算外收入的，大致可以視為合理的；而來源于制度外收入的，大致可以視為非合理的。因為制度外收入一方面出自地方政府和政府部門的權(quán)宜性、變通性和應(yīng)急安排，沒有明確的制度依據(jù)和法規(guī)范圍，一方面出自政府系統(tǒng)各個環(huán)節(jié)近年滋生的“小金庫”。
“結(jié)構(gòu)不合理中”，首要的問題是非合理收入偏高，其次是基本工資外的合理收入比重偏高。在一些地方或部門，非合理收入超過合理收入已是“公開的秘密”。
近年來公開發(fā)表的一些調(diào)查研究報告凸顯了公務(wù)員收入結(jié)構(gòu)不合理的問題。如湖南省紀(jì)委研究室等部門在2001年的一份報告中指出：公職人員薪外收入(工資收入外的合法收入)主要有二：名目繁多的獎金、五花八門的福利補貼，名目多、發(fā)放濫、數(shù)額多，呈愈演愈烈的失控之勢。
長期研究收入分配問題的學(xué)者，如李志寧、李實、陳宗勝等，也都在各自的研究中利用權(quán)威統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)包括公務(wù)員在內(nèi)的部分群體的工資外“灰色收入”過高的“端倪”。財政部財政科學(xué)研究所所長賈康更是直言不諱：公職人員“正規(guī)渠道之外的收入分配歸于分散狀態(tài)下的暗箱操作，為數(shù)愈來愈大。很多地方和部門，公職人員工資單之外的收入早已大于工資單上的收入……”
同是公務(wù)員，收入差距大
從宏觀到微觀，把公務(wù)員平均收入放在不同級別中進行比較，差距過大體現(xiàn)在以下五個方面：
一是地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間公務(wù)員收入差距過大。這一問題主要是我國當(dāng)前全國范圍內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展差異、收入分配差距問題的一個表現(xiàn)。這一點已經(jīng)眾所周知。
二是公務(wù)員平均收入與其他部分行業(yè)從業(yè)人員的收入之間的差距過大。雖然沒有所有行業(yè)從業(yè)人員實際收入的數(shù)據(jù)，但從國家統(tǒng)計局提供的工資收入數(shù)據(jù)也可以說明這一問題。由于相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)不以職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)專門核算公務(wù)員工資，所以本文以國家統(tǒng)計局按行業(yè)劃分的“國家機關(guān)、政黨機關(guān)、社會團體”的相關(guān)數(shù)據(jù)為參照。差距主要體現(xiàn)在：當(dāng)前，公務(wù)員的平均工資在全國平均工資水平之上，介于壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)之間；近年來，公務(wù)員平均工資與全國平均水平之間的絕對差距在擴大。另外，壟斷行業(yè)與權(quán)力部門的工資外收入膨脹更為突出，所以，公務(wù)員實際收入與一般行業(yè)的從業(yè)人員之間的差距更大。這意味著，公務(wù)員實際收入高于大多數(shù)社會成員。
三是中央機關(guān)、地方、基層之間，以及黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、法院、檢察院等不同機關(guān)之間的差距過大。從縱向看，中央國家機關(guān)公務(wù)人員的實際收入一般低于地方；一些地方，省市低于區(qū)縣，區(qū)縣低于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道。從橫向看，黨的機關(guān)、人大機關(guān)一般低于其他機關(guān)。
四是同一機關(guān)不同部門之間差距過大。這在行政機關(guān)內(nèi)部表現(xiàn)得尤為突出。比如，行政收費項目較多的公安、建設(shè)、工商、房管、教育等部門，預(yù)算外收入甚至制度外收入相對“豐厚”，轉(zhuǎn)化為個人收入的也就相對多。此外，還存在同一職能部門在同一區(qū)域的不同“地段”差距過大的現(xiàn)象。如同一個城市的工商部門，不同城區(qū)之間也可能存在較大差距。
五是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)之間差距過大。同一部門，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，其基本工資與普通公務(wù)員差距并不大，但一方面有普通職員沒有的職務(wù)消費，一方面在津貼、獎金、福利、補貼等方面分配所得可能超過普通公務(wù)員，所以實際收入遠高于普通公務(wù)員。以職務(wù)消費為例，財政部科研所《公務(wù)員職務(wù)消費貨幣化問題研究》課題組的報告曾指出，當(dāng)前公務(wù)員職務(wù)消費領(lǐng)域主要存在四大問題：職務(wù)消費供給制在較大范圍存在、職務(wù)消費隨意性大、公務(wù)消費不透明不規(guī)范、職務(wù)消費不公平。
必須要指出的是，筆者并不否認地區(qū)、行業(yè)、機關(guān)、部門、職務(wù)等之間一定差距的合理性，更不是鼓吹平均主義，但當(dāng)前的問題是差距過大；而且這些差距在不同層次、范圍內(nèi)“交叉”存在，不僅導(dǎo)致公務(wù)員收入差距問題更為復(fù)雜，而且加劇了社會分配不公，造成干群關(guān)系、官民關(guān)系緊張等嚴(yán)重后果。
過快的收入增長速度
改革開放以來，尤其是1993年以來，隨著經(jīng)濟發(fā)展，城鄉(xiāng)各行各業(yè)的收入都有了顯著增長。不過，在普遍增長的背后是一部分行業(yè)增長速度較快，最終導(dǎo)致當(dāng)前行業(yè)之間收入差距擴大。其中，10年來公務(wù)員收入增長速度也較快。
要證明公務(wù)員收入增長速度過快，最好用公務(wù)員實際收入增速與全國平均實際收入比較，其次是看預(yù)算外尤其是制度外收入或支出的增速，以及全部行政管理費用支出增速及變化。由于缺少個人實際收入、預(yù)算外或制度外收入等方面的權(quán)威統(tǒng)計數(shù)據(jù)，本文只能從公務(wù)員工資增速、預(yù)算內(nèi)行政管理費用支出變化兩個側(cè)面來說明。
(1)從公務(wù)員工資增速看，上個世紀(jì)90年代后期至今，大部分年份的公務(wù)員平均實際工資指數(shù)高于全國平均實際工資指數(shù)。1991～2002年間，公務(wù)員平均實際工資年均遞增大約10%，而全國平均實際工資年均增長8%。
需要指出的是，從更長遠的歷史角度看，因為上世紀(jì)80年代公務(wù)員工資增速低于全國平均水平，90年代公務(wù)員平均工資的增長有一定的合理性。所以單純的工資增速不能視為過快增長的主要證據(jù)。
(2)從行政管理費用支出增長看，預(yù)算內(nèi)行政管理費用呈現(xiàn)以下幾個特點：一是1978年以來行政管理費用支出增長率一般高于財政支出增長率，如1979～1998年間，行政管理費用支出增長率平均為17.7%，而財政支出增長率為12.3%。二是行政管理支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，人員經(jīng)費(工資、福利費、離退休人員費用等)增長快于公用經(jīng)費(公務(wù)費、修繕費、設(shè)備購置費、業(yè)務(wù)費)，如1991～1995年，人員經(jīng)費中的工資、補貼和其他費用，年均增長率分別為24.8%、25%、26.1%，分別比行政管理費用支出增長率高出4～6個百分點。行政管理支出的增速，尤其是人員經(jīng)費的增速，從一個側(cè)面說明了公務(wù)員收入的增速。
公務(wù)員收入增速快，還可以從一些“跡象”來說明，一是2004～2005年間網(wǎng)絡(luò)輿論對公務(wù)員新一輪增資的質(zhì)疑；二是從中央到地方公務(wù)員招考過程中越來越懸殊的考錄比。如，中央國家機關(guān)招考公務(wù)員，2005年的考錄比是37∶1，2006年達到48.6∶1。對公務(wù)員職業(yè)趨之若鶩的現(xiàn)象，顯然與近年來收入高、增速快有關(guān)。
公務(wù)員收入分配領(lǐng)域中存在的上述問題，如果不及時加以解決，勢必產(chǎn)生多重后果，甚至影響經(jīng)濟發(fā)展與政府穩(wěn)定。從對經(jīng)濟的影響看，不僅破壞分配制度，導(dǎo)致或加劇分配不公，而且影響經(jīng)濟調(diào)控，妨礙經(jīng)濟運行；從對政治的影響看，不僅一定程度上暴露了政府治理能力的不足，而且導(dǎo)致人民群眾對政府的信任度下降。
(摘自《南風(fēng)窗》)
