(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
人大監(jiān)督法終于有望出臺。該監(jiān)督法制定20年來的風(fēng)雨歷程，是中國監(jiān)督理念和法律變遷的一個重要見證
按照程序，《中華人民共和國全國人大常務(wù)委員會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法(草案)》，有望在8月下旬的十屆全國人大常委會第二十三次會議上獲得通過。這樣，從1986年醞釀開始，歷經(jīng)五屆人大、20年坎坷、罕見的“四讀”，社會各界千呼萬喚的監(jiān)督法終于出臺在即。
回首來路，記錄下監(jiān)督法20年來的風(fēng)雨歷程，成為很多當(dāng)事者最大的心愿。
理想化與現(xiàn)實
中央領(lǐng)導(dǎo)中最早提出搞監(jiān)督法的是彭真，起到實質(zhì)性推動作用的是江澤民。
據(jù)6年前曾任全國人大常委會辦公廳研究室主任的程湘清回憶，1986年，六屆全國人大常委會委員長彭真提出，要對監(jiān)督法展開研究，研究室接手了這項工作。同年8月，全國人大常委會辦公廳起草了關(guān)于加強(qiáng)人大工作幾個問題的文件，關(guān)于監(jiān)督問題的文件也在其中。后來，這被視作監(jiān)督法起草工作的開始。
當(dāng)時的背景是，“八二憲法”制定時，已經(jīng)寫進(jìn)第二稿的憲法監(jiān)督委員會章節(jié)在第三稿中被刪除，引致其后數(shù)年一些全國人大代表提出人大對憲法監(jiān)督不力的批評，引起了彭真的重視。隨后，彭真率領(lǐng)程湘清等人親赴山東，展開了監(jiān)督法起草工作的第一輪調(diào)研。
4年之后，以委員長萬里為首的七屆全國人大常委會向甫任總書記的江澤民提出了對監(jiān)督法立法的建議。曾在全國人大工作20年之久的中國政法大學(xué)教授蔡定劍回憶，江澤民“建議全國人大常委會擬定實行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的監(jiān)督法”。
“監(jiān)督法起草工作一下子就加快了”，程湘清說。
1990年5月，也就是江澤民做出指示之后兩個月，起草小組成立，時任研究室副主任的程湘清成為起草組負(fù)責(zé)日常事務(wù)的秘書組組長。研究室延請包括著名憲法學(xué)家張慶福、刑法學(xué)家高銘喧在內(nèi)的多名法學(xué)學(xué)者，在長達(dá)半年的時間內(nèi)集中在西城區(qū)皇城根一座賓館脫產(chǎn)進(jìn)行起草工作。至10月27日，形成了6章89條的《中華人民共和國全國人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督法(修改稿)》。
時隔16年，本刊記者看到了這份已經(jīng)發(fā)黃的修改稿�？倓t第二條這樣寫道：全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施，監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院的工作。第二章中，明確了憲法監(jiān)督委員會的權(quán)責(zé)、憲法監(jiān)督的內(nèi)容和程序。第四章中，有著撤職和彈劾的條款，撤職條款中，國家主席、副主席、國務(wù)院組成人員、中央軍委主席、各部部長等高官均在可撤職的范圍之內(nèi)；彈劾條款中，中央軍委主席不在其列，但副主席可以彈劾。
在全國人大常委會關(guān)于這份修改稿的說明中，這樣描述設(shè)立憲法監(jiān)督委員會的重要性：目前全國人大及其常委會會期短、議程多，難以顧及，各專門委員會也難以承擔(dān)憲法監(jiān)督的任務(wù)，憲法監(jiān)督事實上流于形式。這份說明還說，所有人都受監(jiān)督，修改稿對主動審查規(guī)范性文件、接受違憲控告(違憲文件和違憲行為)，進(jìn)行爭議裁決等方面的程序，做了具體規(guī)定。
“那是最為全面的一個稿子”，年屆七十的程湘清說，“雖然在今天看來，當(dāng)時的有些想法有些理想化”。
他所認(rèn)為的“理想化”，包括“彈劾”和“蔑視人大罪”。彈劾條款，在憲法中并沒有規(guī)定，而源自鄧小平。鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中說：“凡是搞特權(quán)、特殊化、經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免�！鄙鲜兰o(jì)80年代，包括兩位部長(石油部長和林業(yè)部長)在內(nèi)的高層官員被撤職，也成為起草相關(guān)條款的根據(jù)。
起草過程中，有學(xué)者建議，考慮到一些部門和個人對人大缺少足夠的尊重，應(yīng)在刑法上予以懲戒。于是，蔑視人大罪條款出爐�！皩θ舜竺镆�，等同觸犯刑律，這是很大膽前衛(wèi)的舉措”，程湘清說。
實際上，當(dāng)初的“理想化”條款還包括了“政府工作報告通不過總理自動辭職”這一條款。但全國人大常委會法律委員會委員張春生(八屆、九屆人大常委會法工委副主任)告訴《中國新聞周刊》，通過近些年來的研究，對2001年沈陽市中級人民法院工作報告沒有通過、2003年岳陽市長選舉風(fēng)波等具體案例進(jìn)行分析后，發(fā)現(xiàn)工作報告通不過、行政一把手落選等問題的成因很復(fù)雜，對通不過報告便統(tǒng)統(tǒng)打上“自動辭職”的大板子未免流于草率。
據(jù)程湘清回憶，修改稿出爐之后，萬里圈閱“同意進(jìn)一步討論”。國務(wù)院八部委、地方人大、很多全國人大常委會委員、工作人員也都對該稿給予了明確的肯定意見。時任全國人大法律委員會副主任的著名法學(xué)家、原中國政法大學(xué)校長江平告訴程湘清：“稿子寫得好！”16年后的2006年8月4日，江平在家中接受本刊采訪時還說：“如果想徹底地監(jiān)督，就要通過人大，而不是人大常委會；監(jiān)督對象也必須包括國家主席在內(nèi)的所有高官。既然他們由全國人大選舉產(chǎn)生，全國人大自然有權(quán)監(jiān)督、撤職、罷免”。
但是，這一修改稿也必然引起一些質(zhì)疑。當(dāng)時的一位全國人大常委會法工委負(fù)責(zé)人就明確表示了反對意見，認(rèn)為該稿不夠成熟。他提出，中國業(yè)已存在罷免制度，彈劾條款不寫也罷。
另外，彈劾條款也曾被人指責(zé)“照搬西方議會制度”。
這些不同意見，使得修改稿在全國人大黨組討論之后被擱置。
到了八屆人大，中央批準(zhǔn)的五年立法規(guī)劃中包括了“制定監(jiān)督法”，起草工作得以在1996年9月再次啟動。翌年11月13日，在七易其稿之后，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監(jiān)督法(試擬稿)》得以出爐，共10章116條。
在新稿中，蔑視人大罪、彈劾條款都不在其列，而憲法監(jiān)督委員會的設(shè)置條款仍然得以保留。時至今日，程湘清仍然覺得，這一稿既考慮到了出臺監(jiān)督法的必要性，又照顧了中國的國情，是比較成熟的一稿。但是，試擬稿仍然沒有被提起審議。
推進(jìn)與變化
試擬稿沒有被提起審議，或許可以從時任九屆全國人大常委會委員長李鵬的回憶中得到答案。
據(jù)《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》記載：“1998年9月15日上午9時半，我聽取了人大常委會研究室主任程湘清關(guān)于監(jiān)督法起草過程的匯報�！�
程湘清回憶，李鵬在中南海聽取完匯報之后，明確提出他個人反對設(shè)立憲法監(jiān)督委員會。李鵬認(rèn)為，全國人大法律委員會就可以行使憲法監(jiān)督委員會的職責(zé)，沒有必要再設(shè)立一個專門委員會，并當(dāng)場征求程的意見。程回答說，當(dāng)然可以。
李鵬的這一主張，后來在《立法法》中得到體現(xiàn)。2000年出臺的《立法法》，就國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民，或全國人民代表大會有關(guān)機(jī)構(gòu)認(rèn)為相關(guān)法規(guī)同憲法或者法律相抵觸時，提出審查或撤銷建議的程序作出了規(guī)定。
在那次匯報中，程還提到，既然監(jiān)督法短期內(nèi)難以出臺，不妨仿效行政立法工作，先把幾個單行法搞起來。李鵬當(dāng)即表示同意。
據(jù)《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》記載：“1999年1月25日下午4時去見澤民同志。我們談了關(guān)于人大監(jiān)督的事情。他主張人大要進(jìn)行監(jiān)督，但應(yīng)注意方式方法。我說，關(guān)于人大的監(jiān)督職權(quán)，憲法有規(guī)定，現(xiàn)在制定監(jiān)督法只是將其程序化。人大監(jiān)督是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，先搞4個單項決定：即司法監(jiān)督、預(yù)算審查、領(lǐng)導(dǎo)人員述職、經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督。這四個決定草案都要經(jīng)過中央同意后，再提交人大常委會審議。他同意先醞釀起來。”
預(yù)算監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督很快在1999年12月、2000年3月分別獲得全國人大常委會審議通過。但是，司法監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)人員述職的相關(guān)法律出臺仍然受到了相當(dāng)大的阻力。
司法監(jiān)督最大的爭議是個案監(jiān)督，這一爭議一直持續(xù)到現(xiàn)在，相關(guān)規(guī)定至今沒有出臺。《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》中記載：“1999年6月7日下午，主持人大常委會黨組會，原則通過6月份人大常委會會議議程。關(guān)于司法監(jiān)督的規(guī)定，法院尚有不同意見。為慎重起見，這次不審議。6月10日下午4時半，與司法部部長談話。當(dāng)我問他對人大個案監(jiān)督的看法，他說法院有不同看法，總的不支持個案監(jiān)督，認(rèn)為妨礙審判獨立。”
日記還記載了述職方面的不同意見：“2001年7月6日上午，中央組織部負(fù)責(zé)同志來，我與他談了監(jiān)督法起草情況，關(guān)鍵仍在述職評議問題上。他認(rèn)為副省級是中管干部，省人大常委會進(jìn)行評議是否合適？他的意見是由全國人大和中組部去有關(guān)省市共同進(jìn)行調(diào)查�！�
“2002年7月30日下午3時半，到澤民同志處談《監(jiān)督法》。我詳細(xì)介紹了《監(jiān)督法》的主要內(nèi)容，即執(zhí)法檢查、工作報告、司法監(jiān)督、預(yù)算監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督。對有爭議的述職評議未寫入法中。他當(dāng)即表示，同意8月份的全國人大常委會會議議程列入監(jiān)督法，進(jìn)行審議。”
2002年8月下旬，《監(jiān)督法》歷史性地首次提請審議，共7章73條。此時，距離監(jiān)督法開始起草已有16年之久。
1998年起以全國人大常委會法工委副主任身份直接參與《監(jiān)督法》起草的張春生回憶，一審時的《監(jiān)督法》，盡管刪去了憲法監(jiān)督委員會的內(nèi)容，但仍然沿襲了上世紀(jì)90年代兩稿的架構(gòu)。
不失職，不越權(quán)
2004年8月，《監(jiān)督法》低調(diào)二審，內(nèi)容上與一審草案幾乎沒有區(qū)別。張春生回憶說，“二審之后，修改的步伐明顯加快了”。
今年2月，全國人大常委會法律委員會主任委員楊景宇在接受媒體采訪時說，《監(jiān)督法》有望在今年獲得通過。但名稱更改后的《中華人民共和國全國人大常務(wù)委員會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，將監(jiān)督主體修改為人大常委會。
6月下旬，《監(jiān)督法(草案)》提請三審。據(jù)本刊了解，8月下旬全國人大常委會將四審《監(jiān)督法(草案)》，并有望予以通過。
三審時監(jiān)督法草案包括九章48條。
內(nèi)容中比較富于新意的是對“兩高司法解釋的規(guī)定”。草案第32條規(guī)定：全國人民代表大會法律委員會和有關(guān)專門委員會經(jīng)審查認(rèn)為最高人民法院或者最高人民檢察院做出的具體應(yīng)用法律的解釋同憲法或者法律相抵觸而最高人民法院或者最高人民檢察院不予修改或者廢止的，可以向委員長會議提出要求最高人民法院或者最高人民檢察院予以修改、廢止的議案或者進(jìn)行法律解釋的議案，由委員長會議決定提請常務(wù)委員會審議。
6月份列席監(jiān)督法三審會議的廣州市人大常委會副主任李力告訴《中國新聞周刊》，這部草案并沒有擴(kuò)充人大的權(quán)力，而只是對監(jiān)督程序進(jìn)行了相對細(xì)致的規(guī)定。
關(guān)于這一稿的一些變化，張春生解釋了起草者的初衷：第一，人大會期短，近三年來更是只有區(qū)區(qū)9天，期間需要審議“一府兩院”的五個報告，實在無暇他顧；而大量日常監(jiān)督工作實際上還是由常委會在做；第二，此前的數(shù)稿監(jiān)督法條文大量引用憲法、地方組織法等法律條文，總量在90%以上，缺少新意；第三，目前的監(jiān)督工作更需要落實，而非只是起草用來觀賞的條文。
實際上，監(jiān)督法起草20年來，上至中央、下至地方，大批事關(guān)監(jiān)督的法律法規(guī)得以出臺。其中，以2004年的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》力度為最。九屆人大常委會關(guān)于預(yù)算工作和經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的兩個決定也為監(jiān)督法的最終出臺打下了基礎(chǔ)。
而在監(jiān)督法出臺之際，一些問題卻仍然困擾著立法機(jī)關(guān)�！叭舜蠹葘Α桓畠稍骸M(jìn)行監(jiān)督、進(jìn)行權(quán)力制約，又不過分牽扯到具體事務(wù)的界限這一根本問題還沒有完全解決，也沒有完全看清楚”。 張春生說�；蛘哒f，六屆全國人大常委會委員長彭真曾經(jīng)提出過“人大一不失職、二不越權(quán)”，但怎樣來劃分越權(quán)與否的界限，在現(xiàn)行法律規(guī)定中仍然比較模糊。
(來源：《中國新聞周刊》；楊中旭）
