美鋼鐵保護(hù)引發(fā)國際公憤

　　中國或?qū)⒕砣雵�際鋼鐵貿(mào)易戰(zhàn)

　　羅漢偉

　　鋼鐵行業(yè)是美國的心頭肉，多年來美國對其重點保護(hù)，采用反傾銷、反補貼和特保措施限制鋼鐵制品進(jìn)口，引起國際公憤。WTO成員國群起而攻之，連續(xù)在世貿(mào)組織起訴，掀起了美國鋼鐵貿(mào)易戰(zhàn)的一次次高潮。

　　截至目前，WTO一共受理30起涉及鋼鐵制品的案子，其中起訴美國的就有23起。遺憾的是，這些訴訟并沒有真正改變美國的保護(hù)主義政策。

　　美國鋼鐵保護(hù)引訴訟無數(shù)

　　上世紀(jì)90年代之前，美國一直對法國、意大利、英國、德國、西班牙和瑞士的各種輸美鋼材征收反補貼稅。從1990年代初開始，美國先后對英國鋼鐵公司、聯(lián)合工程鋼有限公司等4家英國公司的輸美鋼材征收反補貼稅，理由是這些公司原來是國有企業(yè)，獲得了政府補貼，1988年轉(zhuǎn)為私有，政府原來的補貼隨之轉(zhuǎn)移。

　　歐盟非常不滿，但交涉未果。1994年-1996年，美國經(jīng)過中期復(fù)審，決定繼續(xù)征稅，終于激怒了歐盟。1998年6月30日，歐盟起訴美國。WTO專家組和上訴機構(gòu)經(jīng)過審理認(rèn)為，在私有化過程中受讓人支付了與公司財產(chǎn)相當(dāng)?shù)馁Y金，美國不能證明原來政府給予的補貼轉(zhuǎn)移給了新的所有人，遂判美國敗訴。

　　美國并不甘心，改變了征稅理由，以“這些公司的所有人沒有實質(zhì)性變化”為由，繼續(xù)征收反補貼稅。2000年11月10日， 歐盟再次起訴。美國又一次敗訴，但非常不情愿執(zhí)行裁決，窮盡了規(guī)避執(zhí)行的一切方法，拖了3年多，直到2005年9月還沒有執(zhí)行。

　　不僅對英國，對其他國家的輸美鋼材，美國也同樣采取了反傾銷、反補貼、和特保措施。這些國家開始對美國群起而攻之，鋼鐵貿(mào)易戰(zhàn)進(jìn)入白熱化。

　　1999年韓國和日本分別起訴美國；2000年歐盟、韓國、印度、巴西先后起訴美國；2002年日本、歐盟、韓國、中國、挪威、新西蘭、中國臺灣、巴西分別起訴美國。1999年-2002年，美國在三年內(nèi)被訴了20次，其中2000年被訴6次，2002年被訴11次。

　　在上述訴訟中，起訴方或者認(rèn)為美國濫用反傾銷和反補貼調(diào)查權(quán)，違反條約規(guī)定采取措施；或者認(rèn)為美國在不能證明國內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)受損的情況下，對進(jìn)口鋼材采取特保措施；或者認(rèn)為美國在救濟措施到期進(jìn)行“日落復(fù)審”時故意延長征稅期間，等等。

　　由此，美國鋼鐵保護(hù)引發(fā)了WTO訴訟史上的高水平對決。爭端各方都派出了頂尖的團隊，對《反傾銷協(xié)定》、《反補貼協(xié)定》和《特保措施協(xié)定》中的許多技術(shù)性安排反復(fù)辯論和論證。專家組和上訴機構(gòu)對爭議的條款作了經(jīng)典注釋，成為國際經(jīng)濟法學(xué)界的重要研究資料。WTO官方網(wǎng)站也經(jīng)常引用這些案件對條約進(jìn)行官方解釋。多哈回合談判期間，許多成員國也引用這些案件，要求填補條約的漏洞。

　　訴訟的結(jié)果都是美國在主要爭議問題上敗訴，但最后的執(zhí)行卻非常不盡人意。歐盟、日本和韓國是最活躍的起訴方，均多次起訴。對歐盟的起訴，美國拖延了一段時間之后，勉強履行了裁決。對韓國的起訴，最后是雙方達(dá)成了執(zhí)行和解。而對日本的起訴，美國“耍賴”，拒不執(zhí)行。

　　比如，1999年11月，日本起訴美國對輸美鋼材違法反傾銷，美國敗訴。2001年11月，此案開始執(zhí)行，美國先是提出需要“合理時間”，一年后又提出政府正在和國會溝通，而國會修改法令需要時間。不久，美國又向WTO爭端解決機構(gòu)提出這個“合理時間”需要再延長一年，獲得批準(zhǔn)。后來美國又兩次在到期日之前申請延長這個“合理時間”，每次一年，均獲得批準(zhǔn)。直到2005年7月，美國國會也沒有修改法令。最后，雙方簽訂了一個諒解，日本保留對美國采取報復(fù)措施的權(quán)力，案件不了了之。

　　從技術(shù)上講，2000年的幾個案件源于美國的同一個反傾銷反補貼措施，可以合并審理。起訴方都要求合并審理，但美國堅決不同意，要求分別審理分別裁決。2002年的幾個案件也是源于同一個特保措施，美國依然堅持分別裁決，意在執(zhí)行階段對不同的起訴方采用不同的應(yīng)對措施，把握主動。遇到像歐盟這樣的強勢對手，美國不能不執(zhí)行裁決；遇到像韓國這樣的戰(zhàn)略伙伴，美國可以用外交手段讓“小朋友”息訴；而遇到像日本這樣的“刺頭兒”，美國就“耍賴”，堅決不執(zhí)行。

　　美國：保護(hù)鋼鐵不會動搖

　　鋼鐵是工業(yè)的脊梁，能夠影響一個國家的經(jīng)濟安全。據(jù)美國鋼鐵協(xié)會統(tǒng)計，美國每年的鋼鐵總需求量是1.5億噸～1.6億噸左右(2006經(jīng)濟形勢較好，達(dá)到了1.76億噸，而2009年經(jīng)濟危機期間，只消耗了9400萬噸)。不管市場總需求如何變化，美國國內(nèi)的供應(yīng)量始終占市場總需求的56%-61%左右，進(jìn)口成品鋼占16%～18%左右，間接進(jìn)口鋼材占24%～28%左右。

　　這幾個比例是美國政府把握的底線，不可逾越。為什么？

　　其一，美國鋼鐵業(yè)巨頭始終在國會有很強的勢力，能夠影響國會和政府決策。2000年–2002年，美國置國際聲討于不顧，堅持對鋼鐵業(yè)采取保護(hù)主義措施，有學(xué)者就認(rèn)為這是總統(tǒng)大選期間，布什政府不敢得罪國會里的鋼鐵業(yè)代表。

　　其二，鋼鐵業(yè)是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，能夠幫助政府緩解就業(yè)壓力。如果政府放任進(jìn)口鋼材大量涌入，不僅會使國內(nèi)生產(chǎn)商失去市場，也會使大量鋼鐵工人失業(yè)，帶來社會隱患。今年7月20日，美國鋼鐵業(yè)協(xié)會就致信參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖，對國會在創(chuàng)造就業(yè)方面的做法大加贊賞，并建議采取更具體的措施落實鋼鐵工人就業(yè)。

　　其三，美國政府對其制造業(yè)的不斷萎縮非常擔(dān)心。最近，奧巴馬政府啟動了“出口刺激計劃”，準(zhǔn)備到2015年讓美國的制造業(yè)產(chǎn)品出口翻一番，為民眾創(chuàng)造大量就業(yè)機會。鋼鐵業(yè)是制造業(yè)的領(lǐng)軍行業(yè)，美國當(dāng)然要采取嚴(yán)格的保護(hù)措施。今年7月25日， 美國鋼鐵業(yè)協(xié)會曾致信美國商務(wù)部貿(mào)易促進(jìn)和協(xié)調(diào)委員會，大力支持奧巴馬政府的“出口刺激計劃”，指出美國的間接鋼材進(jìn)口正在不斷增加，要求政府采取更嚴(yán)厲的進(jìn)口限制措施，包括控制中國的匯率操縱、鼓勵國內(nèi)投資、開展雙邊會談甚至提起WTO訴訟等等。

　　可見，鋼鐵貿(mào)易戰(zhàn)的國際聲討不能從根本上解決美國的保護(hù)主義政策。美國不僅不會讓進(jìn)口鋼材搶占其國內(nèi)生產(chǎn)商的份額，而且會不斷擴大國內(nèi)供應(yīng)，進(jìn)一步限制進(jìn)口。對此，WTO訴訟的效果非常有限。

　　中國：貿(mào)易戰(zhàn)的新主角？

　　中國曾在2002年3月，和其他7個成員國同時起訴美國的鋼鐵特保措施，在其他情況下大多以第三方的身份參加訴訟。根據(jù)WTO爭端解決機制，第三方只有審閱部分訴訟材料和評論的權(quán)力，沒有實體上的訴訟權(quán)力和義務(wù)。換句話說，中國沒有單獨因為鋼鐵貿(mào)易和美國在WTO對簿公堂。然而，目前中國對美鋼鐵制品出口卻處于非常不利的地位。

　　一是出口數(shù)量不斷下降。據(jù)美國鋼鐵協(xié)會今年7月27日報道，今年上半年，美國最大的海外供應(yīng)商是韓國(88.9萬噸)、日本(62.1萬噸)和德國(45萬噸)。2010年美國將進(jìn)口成品鋼1833.6萬噸，較2009年的1417.8萬噸上升29.3%。中國輸美的成品鋼總量會是74.5萬噸，比2009年的146.3萬噸下降49.1%。除中國之外，其他供應(yīng)商的輸美總量都有增加，其中澳大利亞和德國的增幅最大，將達(dá)87.6%和82.1%；韓國、土耳其、和日本次之，在26%～34%之間；印度也將增加16.9%。

　　二是美國把其國內(nèi)供應(yīng)的萎縮歸罪于中國的出口導(dǎo)向型政策、政府補貼、匯率操縱和其他貿(mào)易措施。美國鋼鐵協(xié)會主席Thomas J.Gibson曾指責(zé)：“2009年經(jīng)濟危機時期，美國對中國間接鋼鐵貿(mào)易逆差達(dá)到了54%，比2008年(47%)增加了7個百分點。我們已經(jīng)不能承受中國國有鋼鐵制造業(yè)帶來的沖擊”；“中國的經(jīng)濟發(fā)展模式影響了鋼鐵業(yè)的所有下游制造業(yè)，沒有任何一個美國的制造業(yè)能夠與中國的這種發(fā)展模式匹敵”；“中國模式已經(jīng)對美國的鋼鐵業(yè)、制造業(yè)、和國家安全帶來了嚴(yán)重威脅，所有的北美國家都應(yīng)該對中國的直接和間接鋼鐵貿(mào)易進(jìn)行限制，采用嚴(yán)厲的法律和措施限制中國的不公平貿(mào)易和匯率操縱”。

　　這是一個現(xiàn)實版的“中國威脅論”。

　　基于這種認(rèn)識，美國政府不斷對中國鋼鐵業(yè)發(fā)難。今年上半年，美國一共發(fā)起11起反傾銷反補貼調(diào)查，其中有10起涉及中國產(chǎn)品，6起針對中國鋼鐵制品。中國輸美的鋼制門窗格柵曾被裁定征收136%～145%的反傾銷稅和62.46%的反補貼稅。這還不夠，日前有兩家美國同類產(chǎn)品制造商致信美國政府，稱中國在生產(chǎn)這些格柵時沒有對鋼材進(jìn)行檢驗，不知道鋼材的物理性質(zhì)和化學(xué)性質(zhì)，會對使用這些產(chǎn)品的美國學(xué)校、工廠、娛樂場所、商場以及交通工具產(chǎn)生安全隱患，要求政府啟用技術(shù)壁壘。

　　現(xiàn)在中國鋼鐵業(yè)是“一個蘿卜兩頭切”。一方面，國際鐵礦石壟斷巨頭改變了定價機制，鐵礦石價格不斷飆升，鋼鐵業(yè)的成本越來越高。據(jù)報道，淡水河谷今年第二季度的利潤增長超過了4倍；中國引領(lǐng)的需求增長推動鐵礦石現(xiàn)貨價格同比增長超過2倍。另一方面，出口鋼材和鋼鐵制品不斷遭遇貿(mào)易壁壘，必須支付高額的反傾銷稅和反補貼稅。再加上其它因素，一些鋼企已經(jīng)陷入虧損境地，很難逆轉(zhuǎn)。

　　不管中國鋼鐵業(yè)盈利與否，如果美國繼續(xù)對中國采用敵視態(tài)度和歧視政策，中國訴諸WTO很有必要。盡管美國已經(jīng)有比較成熟的應(yīng)訴經(jīng)驗和規(guī)避裁決的手段，我們訴訟的過程比結(jié)果更重要。

　　首先，可以借助訴訟提交相關(guān)證據(jù)，充分陳述觀點，把美國的措施置于眾目睽睽之下，接受國際輿論監(jiān)督。

　　其次，能夠促使美國在限制中國產(chǎn)品時有所收斂，防止變本加厲為所欲為。

　　最后，為什么今年別國的輸美鋼材比例都在增加，而中國的卻在減少呢？雖然美國在限制進(jìn)口，但蛋糕還是有的。我們不能把自己的份額拱手相讓，應(yīng)主動爭取，拿到屬于我們的那一塊。

　　本文系《中國經(jīng)濟周刊》專欄文章，轉(zhuǎn)載請注明出處。羅漢偉,法學(xué)博士，致力于國際經(jīng)濟法和WTO法研究，《中國經(jīng)濟周刊》專欄作者，長期關(guān)注中美貿(mào)易關(guān)系。