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　　專訪中國社科院財貿(mào)所副所長高培勇

　　從起初放權(quán)讓利轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新 由非公共財政走向公共財政

　　改革開放30年來，中國財稅體制改革不斷深化和完善，有力地促進了各項事業(yè)的發(fā)展。財稅改革在促進國家財政收入大幅增長的同時，也為改革發(fā)展提供了強有力的保障。本報就此專訪中國社會科學院財貿(mào)所副所長高培勇，請他解析中國財稅體制改革30年的路徑與成就。

　　起步于“放權(quán)讓利”

　　問：中國財稅體制改革起步于1978年，當時提出財稅改革的背景是什么？有什么樣的特征？

　　答：中國財稅體制改革作為整個經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，其發(fā)展是與整體經(jīng)濟改革如影隨形。1978年至1994年是中國財稅體制改革的第一階段，主基調(diào)是“放權(quán)讓利”。

　　中國的經(jīng)濟體制改革是從分配領(lǐng)域入手的，主要是要增加企業(yè)、居民在收入分配當中所占的份額。改革初期，政府能夠真正放出的“權(quán)”，主要是財政上的管理權(quán)。政府能夠真正讓出的“利”，主要是財政在國民收入分配格局中的所占份額。財稅改革的任務就是要下放財權(quán)和財力，打破或改變“財權(quán)集中過度、分配統(tǒng)收統(tǒng)支、稅種過于單一”的傳統(tǒng)體制格局。由此，這一階段就出現(xiàn)了中央對地方政府放權(quán)，財政對國有企業(yè)放權(quán)等改革舉措。

　　問：這一階段的財稅改革取得了哪些成就？又存在什么問題？

　　答：這15年的財稅改革最重要的成績就是，財稅改革以自身的收支不平衡換取了整個經(jīng)濟體制改革的成功�！胺艡�(quán)讓利”注重的是利益格局的調(diào)整。無論放權(quán)，還是讓利，事實上都是以財政上的減收、增支為代價的。這種以“放權(quán)讓利”為主調(diào)的改革，在換取其他各項改革舉措的順利出臺和整體改革的平穩(wěn)推進上發(fā)揮了奠基性的作用，但卻使財政收支運行自身陷入了不平衡的困境：財政赤字逐年加大，債務規(guī)模日益膨脹。政府意識到，實現(xiàn)根本意義上的財稅改革必須進行制度創(chuàng)新。

　　著眼于制度創(chuàng)新

　　問：1994年開始的新一輪財稅體制改革與前一階段比，有哪些不同之處？

　　答：1994年到1998年可以說是中國財稅體制改革的第二階段。這個階段改革具有重要意義，因為中國財稅改革的思路在此有一個重大的調(diào)整。由于政府已經(jīng)認識到，財稅改革必須從側(cè)重于利益格局的調(diào)整轉(zhuǎn)向新型體制的建立。自1994年起，改革開始從制度創(chuàng)新入手，目的是建立適應社會主義市場經(jīng)濟的財稅體制。在這一階段，新型的稅收制度體系全面搭建起來，分稅制財政管理體制基本框架得以確立，并徹底取消了向中央銀行的透支或借款。

　　這次改革的顯著不同之處，就在于它突破了以往“放權(quán)讓利”思路的束縛，走上了轉(zhuǎn)換機制、制度創(chuàng)新之路。從重構(gòu)適應社會主義市場經(jīng)濟體制的財政體制及其運行機制入手，在改革內(nèi)容與范圍的取舍上，既包含有利益格局的適當調(diào)整，更注重于新型財稅體制的建立，著重財稅運行機制的轉(zhuǎn)換。

　　問：這一階段財稅改革有哪些顯著的成果？

　　答：當前中國財稅領(lǐng)域一系列積極變化，正是1994年財稅改革所獲得的成果。例如，財政收入步入持續(xù)快速增長的軌道、“兩個比重”持續(xù)下滑的局面得以根本扭轉(zhuǎn)、財政的宏觀調(diào)控功能得以改進和加強、國家與國有企業(yè)之間的利潤分配關(guān)系有了基本規(guī)范等�？梢哉f，這一階段的財稅改革已經(jīng)初步搭建起了適應社會主義市場經(jīng)濟體制的財稅體制及其運行機制的基本框架。

　　但1994年財稅改革所覆蓋的只是體制內(nèi)的政府收支，游離于體制之外的政府收支并沒有納入視野。同時，1994年財稅改革所著眼的主要是財政收入，財政支出涉及較少。由此推動了1998年財稅改革的進一步深化。

　　確立公共財政目標

　　問：“公共財政”的目標是什么時候提出的？這一目標提出的背景和重大意義？

　　答：我把1998年到2003年劃分為中國財稅改革的第三個階段。著眼于體制內(nèi)外政府收支并舉、財政收支兩翼聯(lián)動，在1998年末，政府舉起了“公共財政”的大旗，把“公共財政”確定為中國財稅改革的整體目標，公共財政的基本體制框架逐步得以確立。

　　1998年開始的以規(guī)范政府收支行為及其機制為主旨的“稅費改革”，以及同步實行的財政支出一翼的改革都取得了巨大的成效。然而，無論是財政支出一翼的調(diào)整，還是以“稅費改革”為代表的收入一翼的變動，所涉及的只是財稅體制及其運行機制的局部而非全局。當這種局部改革的局限性凸顯出來的時候，政府意識到，零敲碎打型的局部調(diào)整容易出現(xiàn)撞車的現(xiàn)象，若沒有作為一個整體的財稅體制及其運行機制的重新構(gòu)造，就不可能真正構(gòu)建起適應社會主義市場經(jīng)濟的財稅體制。在這樣的背景下，“公共財政”走進了大眾視野。

　　“公共財政”的概念在學術(shù)界早有討論，但從政府層面上，真正把它作為一個體制改革的目標提出，是在1998年12月的全國財政工作會議上，決策層做出了一個具有劃時代意義的重要決定：構(gòu)建中國的公共財政基本框架。從此，作為整個財稅體制改革與發(fā)展目標的明確定位，帶有整體改革布局性質(zhì)的公共財政框架的構(gòu)建正式進入到財稅體制改革的軌道。因此，完整意義上的財稅制度創(chuàng)新是從1998年開始的。中國財稅改革的整體目標也是在1998年末確立的。1998年到2003年期間，公共財政的真正內(nèi)涵得以明晰。這個時期還處于公共財政建設的摸索過程，基礎(chǔ)相對薄弱，屬于公共財政的構(gòu)建階段。

　　完善公共財政體制

　　問：新一輪的財稅體制改革的主要目標是什么？

　　答：從2003年至今都是中國財稅改革的第四階段。這一階段的主要目標是健全和完善公共財政體制，新一輪財稅改革也在此進入實質(zhì)操作期。

　　公共財政所針對的是“非公共財政”格局。以前，財政收入主要來自國有企業(yè)，財政支出也主要給國有企業(yè)。因此，這是一個“取自家之財，辦自家之事”的格局。這種非公共財政的格局是二元的經(jīng)濟體制促成的。二元經(jīng)濟體制具體到財稅機制上來，就是財稅分制，國有制財政，城市財政。因此，公共財政就是要打破這種二元財政體制機制的運行格局。隨后的財稅改革方向就是：由國有制財政走向多種所有制財政，由城市財政走向城鄉(xiāng)一體化財政，由生產(chǎn)建設財政走向公共服務型財政。

　　以公共化為取向的改革

　　問：未來財稅改革的方向在哪里？

　　答：中國財稅改革最重要的成果就是，無論怎樣改革，總是沿著公共化這條道路走過來的。

　　中國財稅體制機制所發(fā)生的變化，集中體現(xiàn)在其覆蓋范圍的不斷拓展上。由“國有制財政＋城市財政＋生產(chǎn)建設財政”向“多種所有制財政＋城鄉(xiāng)一體化財政＋公共服務財政”的躍升，便是財稅的覆蓋范圍不斷拓展并逐步實行財稅的無差別待遇的過程。在這個過程中所日漸彰顯的，正是財政與生俱來的本質(zhì)屬性——“公共性”。

　　可以看到，中國財稅體制改革存在一條一以貫之的主線。這條主線就是由“非公共性”的財稅運行格局及其體制機制不斷向“公共性”的財稅運行格局及其體制機制靠攏和逼近。中國的財稅體制改革，也有一個一以貫之的基本取向。這個基本取向就是構(gòu)建并實行既與完善的社會主義市場經(jīng)濟體制相適應，又與財政的本質(zhì)屬性相貫通的公共財政制度體系。

　　在過去的30年，中國正是瞄著這“一個取向”、沿著這“一條主線”奔跑過來的。未來的若干年間，中國仍要瞄著這“一個取向”、沿著這“一條主線”繼續(xù)奔跑下去。(記者 賴睿)