有消息稱(chēng)，2005年6月份以后，上海國(guó)有資金對(duì)房地產(chǎn)商的委托貸款利率已經(jīng)達(dá)到15%，有的甚至達(dá)到18%，幾乎與地下錢(qián)莊的借貸利率相差無(wú)多。
據(jù)稱(chēng)，上海市國(guó)資委已就此向上海國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司發(fā)出專(zhuān)項(xiàng)整改通知，并要求上海國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司必須積極配合上海市公安局經(jīng)偵總隊(duì)對(duì)公司委托貸款的調(diào)查工作，同時(shí)必須嚴(yán)格按照國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的宏觀調(diào)控政策以及央行對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)貸款的有關(guān)規(guī)定，立即停止對(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域的委托貸款。
俗話(huà)說(shuō)，無(wú)利不起早。在高額利潤(rùn)驅(qū)使下，進(jìn)行委托貸款業(yè)務(wù)的自然也絕非上海國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司一家。2005年前后，隨著宏觀調(diào)控和銀行對(duì)房地產(chǎn)等固定投資貸款的控制，上海眾多房地產(chǎn)企業(yè)開(kāi)始尋找上海社保、其他上海國(guó)有部門(mén)或國(guó)有企業(yè)的資金支持。這些委托貸款資金大部分流向了房地產(chǎn)市場(chǎng)，另一部分進(jìn)入了股市。
反思“牧羊犬”模式
由上海社保案引致曝光的眾多國(guó)企資金使用違規(guī)問(wèn)題表明，素有先行者之稱(chēng)的上海國(guó)資改革，盛況之下亦有暗流涌動(dòng)。面對(duì)其紛繁復(fù)雜之狀，一位長(zhǎng)期關(guān)注研究上海國(guó)資改革的專(zhuān)家對(duì)本刊記者表示，“復(fù)雜，里面的問(wèn)題一下子說(shuō)不清楚”。
1993年，上海成立國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)(國(guó)資委)，下設(shè)國(guó)資委辦公室(國(guó)資辦)。此時(shí)的國(guó)資管理體系是，國(guó)資委是一個(gè)“會(huì)議體”，國(guó)資辦作為一個(gè)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)。
2003年，上海國(guó)資委掛牌成立，36家曾經(jīng)屬于不同委辦管轄的大型國(guó)有集團(tuán)歸到國(guó)資委，上海新一輪國(guó)資改革由此揭開(kāi)帷幕。
在具體的改革規(guī)劃中，國(guó)資委下屬的30多家集團(tuán)公司大致被分為三類(lèi)處理：第一類(lèi)是諸如百聯(lián)集團(tuán)、錦江集團(tuán)、上汽集團(tuán)等經(jīng)營(yíng)良好、有發(fā)展前景的集團(tuán)公司，這類(lèi)企業(yè)要發(fā)展壯大；第二類(lèi)企業(yè)就是要成為資產(chǎn)投資公司，從現(xiàn)有的集團(tuán)公司中選擇一些有資本運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的轉(zhuǎn)型成為資產(chǎn)投資公司；第三類(lèi)就是那些剩下的經(jīng)營(yíng)狀況不是很理想、產(chǎn)業(yè)前景不被看好的國(guó)有企業(yè)集團(tuán)，將通過(guò)第二類(lèi)的資產(chǎn)投資公司，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)重組或者國(guó)有資產(chǎn)的退出。
在國(guó)資管理體制上，上海實(shí)行的是包括“國(guó)資委、中間層公司以及產(chǎn)業(yè)公司”在內(nèi)的三級(jí)管理體制。上海社科院部門(mén)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)楊建文研究員喻之為“牧羊犬”法。
上海國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司這樣的資產(chǎn)投資公司扮演的即是“牧羊犬”的角色。該公司主要持有的是原上海市財(cái)政局投資的金融類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)，它的主要任務(wù)就是“以存盤(pán)現(xiàn)”，把存量國(guó)資盤(pán)活后，將所得利潤(rùn)去投資上海市急需發(fā)展的新領(lǐng)域。
除上海國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司外，扮演類(lèi)似“牧羊犬”角色的還有上海大盛資產(chǎn)有限公司和上海盛融投資有限公司，都是注冊(cè)資本數(shù)十億元的大公司。
截至2005年底，上海國(guó)有資產(chǎn)總量達(dá)到7300多億元，相對(duì)2004年凈增400多億元。從上海國(guó)資總量的快速增長(zhǎng)來(lái)看，這一體制的助益自不待言，但這一體制自身的弊病卻一直未予解決。
“此次上海社保案涉及到眾多的國(guó)企資金使用違規(guī)問(wèn)題，我們需要認(rèn)真對(duì)上海國(guó)企這幾年的改革方向、改革方式及管理體制進(jìn)行反思和梳理，問(wèn)題出現(xiàn)在什么地方，然后有針對(duì)性地進(jìn)行調(diào)整�！币晃簧虾Ｊ袊�(guó)有資產(chǎn)規(guī)劃投資委員會(huì)常任委員在接受媒體采訪時(shí)作上述表示。
前述不愿透露姓名的國(guó)資專(zhuān)家認(rèn)為，不要把過(guò)去、現(xiàn)在上海國(guó)資國(guó)企的改革看作是終極模式，而應(yīng)將上海的國(guó)資問(wèn)題置于上海發(fā)展模式的框架下來(lái)理解。
“國(guó)資發(fā)展模式是上海發(fā)展模式的派生物，國(guó)資模式改變的前提，是上海增長(zhǎng)方式和發(fā)展模式的改變。而上海發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，又取決于上海發(fā)展的內(nèi)在要求和環(huán)境條件的變化�！彼f(shuō)。
在他看來(lái)，上海是典型的政府主導(dǎo)型發(fā)展模式，走的是典型的城市經(jīng)營(yíng)型發(fā)展道路。政府作為發(fā)展的主體，對(duì)城市的各種資源進(jìn)行盡可能的有效配置，再通過(guò)現(xiàn)有資源吸收整合其他資源，包括外資和民資，共同推進(jìn)上海的城市發(fā)展。這種發(fā)展非常有效，但政府層面的績(jī)效是以扭曲市場(chǎng)關(guān)系為代價(jià)的。在這個(gè)發(fā)展平臺(tái)上，政企合一或是官商互動(dòng)是常態(tài)。
在政府主導(dǎo)型的城市經(jīng)營(yíng)模式下，國(guó)資是政府手中很重要的一塊資源。通過(guò)這個(gè)資源吸引其他社會(huì)資源，通過(guò)搞活自己本身搞好社會(huì)經(jīng)濟(jì)。1993年上海國(guó)資改革啟動(dòng)，隨后的動(dòng)作很大，政府主導(dǎo)型的特征更明顯。
他強(qiáng)調(diào)說(shuō)，這種發(fā)展模式的有效性很高，但同時(shí)，這種發(fā)展模式的風(fēng)險(xiǎn)性也很高。政府如果做得對(duì)，結(jié)果還好。一旦在發(fā)展思路和發(fā)展決策上出了偏差，就會(huì)出大問(wèn)題，缺少防范機(jī)制和制約手段。此次上海一系列大案，就是這種結(jié)果。案子都出在國(guó)資這一塊，如社保、公積金等，這個(gè)層面能夠動(dòng)用的資源很大，如果沒(méi)能形成制衡關(guān)系的話(huà)，在調(diào)配過(guò)程中就會(huì)出問(wèn)題。
“目前一個(gè)國(guó)資的監(jiān)督功能，一個(gè)管理功能，都集中在國(guó)資委。在過(guò)渡時(shí)期是可以理解的，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，監(jiān)督功能與管理功能不應(yīng)該集中于一個(gè)行為主體。這樣就缺少制衡，裁判員、運(yùn)動(dòng)員，甚至再加上教練員，集于一身，無(wú)論于公于私，都是有害無(wú)益的�！边@位專(zhuān)家說(shuō)。
誰(shuí)來(lái)監(jiān)督國(guó)資委
在國(guó)資委成立伊始，上海社科院部門(mén)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)楊建文研究員便撰文指出了這一新機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性：“對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，國(guó)資委是代理人；對(duì)于國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，國(guó)資委是委托人，扮演‘老板’的角色。國(guó)資委具有雙重身份，處在相當(dāng)復(fù)雜的委托代理關(guān)系的中心�！�
“現(xiàn)在的國(guó)資國(guó)企發(fā)展，成也國(guó)資委，敗也國(guó)資委。國(guó)資在整體發(fā)展中的作用，很大程度上是政府想讓你干什么就是什么�！币晃徊辉竿嘎缎彰膰�(guó)資管理人士表示。
事實(shí)上，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督國(guó)資委，一直是國(guó)資管理面臨的一個(gè)主要問(wèn)題，但在制度設(shè)計(jì)上上海似乎還沒(méi)有想好。
在2003年上海市人大會(huì)上，人大代表邱益中就曾提交議案，主張由人大來(lái)監(jiān)督國(guó)資委。
但據(jù)當(dāng)時(shí)的媒體報(bào)道，上海國(guó)資決策人士并不想引入人大監(jiān)督，一則人大還要專(zhuān)門(mén)設(shè)立一個(gè)委員會(huì)，有制度變遷的改革成本；二則國(guó)資過(guò)于復(fù)雜而敏感。
在上述國(guó)資管理人士看來(lái)，原來(lái)是三位一體(所有者代表、監(jiān)督、管理)的功能，無(wú)論哪個(gè)層面都搞不好，現(xiàn)在是三位兩體，但實(shí)際上應(yīng)該是三位三體�！皣�(guó)資委機(jī)構(gòu)的執(zhí)行層還沒(méi)有形成，而國(guó)有企業(yè)的執(zhí)行層還要取決于國(guó)資委，因此如果目前根源上的問(wèn)題不解決，還是比較難的�！�
因此，“國(guó)資國(guó)企的進(jìn)一步改革，如果要有新的突破的話(huà)，政府行政管理體制改革是前提，尤其對(duì)于上海來(lái)說(shuō)，更是這樣�！痹撊耸繉�(duì)本刊表示。
稿件來(lái)源：《中國(guó)新聞周刊》，作者：白紅義
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