目前中國(guó)扭曲的土地體制，已經(jīng)成為影響農(nóng)民利益、不斷推高居民房?jī)r(jià)、賣(mài)地和工程腐敗不斷等問(wèn)題頻頻發(fā)生的一個(gè)重要領(lǐng)域。土地應(yīng)當(dāng)怎樣管理，其體制應(yīng)當(dāng)怎樣改革，首先應(yīng)當(dāng)剖析其究竟存在一些什么問(wèn)題，筆者就其提出十問(wèn)，為研究土地體制的改革提供一些參考。
一問(wèn)什么叫公共利益，“以租代征”錯(cuò)在哪里，究竟大產(chǎn)權(quán)房合法，還是小產(chǎn)權(quán)房合法？最近有關(guān)部門(mén)說(shuō)，土地違法案件不斷，以租代征占了很大比例。似乎經(jīng)過(guò)土地部門(mén)征用搞建設(shè)的就是合法的，而沒(méi)有經(jīng)過(guò)土地部門(mén)征用的，就是不合法的。按照中華人民共和國(guó)憲法，農(nóng)村耕地、草地、林地、農(nóng)村宅基地，城郊土地，屬于集體所有；城鎮(zhèn)土地屬于國(guó)有；國(guó)家只有在公共利益需要時(shí)，才能將農(nóng)村集體所有土地征用為國(guó)有。這樣的話，土地部門(mén)先將農(nóng)村集體所有土地征用為國(guó)有，再去向住宅、電站、工廠等商業(yè)性用地招拍掛，實(shí)際上有悖于憲法精神。而農(nóng)村集體土地只要符合建設(shè)用地規(guī)劃，村民集體同意，用出租、入股、出讓集體土地長(zhǎng)期使用權(quán)，來(lái)建設(shè)住宅、工廠和電站，看不出有違反憲法的地方。當(dāng)然，有的部門(mén)出來(lái)說(shuō)，這樣違背了土地法和其實(shí)施細(xì)則。問(wèn)題是，土地法在其立法中，主要是部門(mén)主導(dǎo)的立法，像“征用土地的款為三年平均農(nóng)業(yè)產(chǎn)量?jī)r(jià)值的六到十倍”這樣條款的法律，我想在立法中根本就沒(méi)有征求廣大農(nóng)民的意見(jiàn)。再則，土地法應(yīng)當(dāng)符合憲法的要求，而不是憲法屈服于部門(mén)所立的土地法。
二問(wèn)農(nóng)民的土地權(quán)益誰(shuí)來(lái)保障？建國(guó)后，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，工業(yè)化、城市化和交通建設(shè)用了農(nóng)民近2億畝耕地，現(xiàn)價(jià)保守估計(jì)高達(dá)20萬(wàn)億人民幣。許多國(guó)家，農(nóng)民致富，其重要的來(lái)源是以土地為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)性收入，進(jìn)而土地財(cái)產(chǎn)收入積累再投資創(chuàng)業(yè)形成的非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入。而中國(guó)農(nóng)民從所征土地上得到的收入不到5000億元，形成了4000萬(wàn)失地、失業(yè)和失保障的農(nóng)民。農(nóng)民世世代代依賴(lài)的資源沒(méi)有給農(nóng)民帶來(lái)財(cái)富，還因征地使其致貧。雖然近年來(lái)提高了征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也在建立失地農(nóng)民保障等，但是，標(biāo)準(zhǔn)還是較低，過(guò)去失地的農(nóng)民建立保障大多都無(wú)資金，現(xiàn)征地建立失地農(nóng)民保障，也因政府要將地出讓給用地商，征地得來(lái)的政府資金是不是有持續(xù)的用于社保的收益流是值得懷疑的。
三問(wèn)集體經(jīng)濟(jì)中農(nóng)村婦女的土地權(quán)益誰(shuí)來(lái)保證？一些學(xué)者反對(duì)將農(nóng)村承包土地999年長(zhǎng)期化，也不同意將農(nóng)村集體土地股份合作化，反對(duì)農(nóng)村集體土地入股、出租和出讓?zhuān)罐r(nóng)民獲得持續(xù)的土地財(cái)產(chǎn)性收益。那么，集體土地能保證農(nóng)民的利益嗎？舉一極端的例子，一東鄉(xiāng)婦女出嫁到西鄉(xiāng)，東鄉(xiāng)的承包地不能帶走，而到西鄉(xiāng)又不會(huì)給她重新分配承包地。其生了兩個(gè)孩子后男女雙方離婚，每人撫養(yǎng)一子女，而婆家沒(méi)有了她的土地，娘家也沒(méi)有了她的土地。于是在這樣的土地體制下，農(nóng)村婦女和自己的孩子沒(méi)有了自己謀生的土地。實(shí)踐中確有這樣的案例。筆者百思不得其解：這是一種什么樣性質(zhì)的土地體制呢？
四問(wèn)農(nóng)村集體土地為什么就不能抵押？我們常常抱怨，農(nóng)村農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和其他創(chuàng)業(yè)，融不到資。除了各銀行不愿意給農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民貸款外，與城鎮(zhèn)住宅、工廠用地等不一樣的是，農(nóng)村的宅基地、耕地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，不能在銀行抵押。為什么農(nóng)村的土地就不能抵押呢？難道農(nóng)村的土地就不是資產(chǎn)嗎？當(dāng)然，除了制度上不能抵押的規(guī)定外，可能農(nóng)村土地不能流轉(zhuǎn)和交易，最后不能變現(xiàn)，也是銀行不愿意將其視為抵押物的一個(gè)很重要的理由。但是，不讓農(nóng)村土地在符合用地性質(zhì)和規(guī)劃的前提下流轉(zhuǎn)和交易，以及不允許農(nóng)村土地抵押，實(shí)際上就是對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的一種歧視性制度。
五問(wèn)目前的土地財(cái)政損害了誰(shuí)的利益，可持續(xù)嗎？從這幾年的情況看，由于政府成立土地整備和出讓中心，先將農(nóng)民的土地盡可能全部征用過(guò)來(lái)，再招拍掛高價(jià)倒賣(mài)出去，一年的收入在5000億到7000億人民幣之間，有的文獻(xiàn)甚至估計(jì)在10000億左右，政府從土地招拍掛中獲得了大量的收入。其來(lái)源，一方面是低進(jìn)，從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移了大量的本來(lái)農(nóng)民應(yīng)得的收入，另一方面則是高價(jià)賣(mài)出，從城鎮(zhèn)居民買(mǎi)房者口袋里掏了大量的錢(qián)款�，F(xiàn)在的問(wèn)題是，一個(gè)城市規(guī)劃的可用于建設(shè)的土地總是有限的，政府如果是拍賣(mài)50—70年使用期來(lái)獲得其財(cái)政收入，那么，如果一任書(shū)記市長(zhǎng)賣(mài)地積極，將規(guī)劃建設(shè)的用地全部賣(mài)光了，到另一任書(shū)記市長(zhǎng)沒(méi)有地可賣(mài)了，其以后50到70年的財(cái)政收入又從哪里來(lái)呢？
六問(wèn)是什么力量推動(dòng)了房?jī)r(jià)上漲？除了由于土地供應(yīng)的不足引起的住宅供應(yīng)遠(yuǎn)小于需求導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲，再加上對(duì)投資、投機(jī)和賭人民幣升值的住房需求沒(méi)有有效的控制措施，另外一個(gè)導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲的重要原因是政府有關(guān)部門(mén)的土地單寡頭供應(yīng)市場(chǎng)與土地需求者的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的不對(duì)等和不平衡。在高強(qiáng)度壟斷下政府有關(guān)部門(mén)采取招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式來(lái)出讓住宅用土地，往往競(jìng)出一個(gè)天價(jià)來(lái)。其必然要作為成本進(jìn)入房?jī)r(jià)。有的部門(mén)還說(shuō)，招拍掛不影響房?jī)r(jià)。這是一個(gè)稍微有點(diǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)常識(shí)的居民都難以相信的辯解。
七問(wèn)國(guó)有土地出讓到期的房產(chǎn)能收歸國(guó)有嗎？現(xiàn)在的土地法和其實(shí)施細(xì)則中說(shuō)，土地出讓到期后，土地和其地面建筑物要收歸國(guó)有。深圳早期的土地出讓期限只有20年。在其出讓期到期后，曾有記者采訪我，屬于居民的住宅產(chǎn)權(quán)要?dú)w國(guó)家所有嗎，居民要再獲得產(chǎn)權(quán)，還要交一次土地出讓金嗎？我反問(wèn)，收歸國(guó)有可能嗎？要再交一次土地出讓金，有的居民是一般的工薪階層，有的甚至下崗了，許多居民是交不起的。實(shí)際上是一個(gè)根本不可能實(shí)施的條款。對(duì)其，我也百思不得其解，有關(guān)部門(mén)，有關(guān)法律起草專(zhuān)家，有關(guān)立法人員，不知道是怎么想的，是不是要給居民生活資料的再一次國(guó)有化埋下一個(gè)法律基礎(chǔ)呢？
八問(wèn)土地部門(mén)的管理是宏觀調(diào)控嗎？這幾年，談起宏觀調(diào)控，說(shuō)有兩個(gè)閘門(mén)，一是信貸，二是土地。當(dāng)然，在中國(guó)特殊的國(guó)情下，將土地供應(yīng)和審批作為暫時(shí)的宏觀調(diào)控的非正常手段，是一種實(shí)在沒(méi)有辦法的辦法而已。但是，如果有關(guān)部門(mén)因此而自感為宏觀調(diào)控部門(mén)，我覺(jué)得可能失之于偏頗。一是從經(jīng)濟(jì)學(xué)大學(xué)本科到博士學(xué)習(xí)，或者看世界上的許多國(guó)家，只聽(tīng)說(shuō)過(guò)財(cái)政和央行是宏觀調(diào)控部門(mén)，還未曾聽(tīng)說(shuō)將土地部門(mén)作為宏觀調(diào)控部門(mén)的。二是既然是以土地為手段的宏觀調(diào)控部門(mén)，為什么將土地價(jià)格越調(diào)越貴，把房?jī)r(jià)越調(diào)越高，連房?jī)r(jià)都控制不住呢？三是土地、勞動(dòng)、資金、技術(shù)等等，是市場(chǎng)配置的幾大基本要素，資金、勞動(dòng)和技術(shù)由橫向的市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)其價(jià)格，由微觀的價(jià)格機(jī)制來(lái)分配，而可能每年要發(fā)生土地要素事件幾萬(wàn)宗的事，卻要高度集中到一個(gè)部門(mén)來(lái)進(jìn)行分配，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求嗎？
九問(wèn)土地建設(shè)規(guī)劃與用地審批之間究竟是什么關(guān)系？土地要素首先要由市場(chǎng)來(lái)配置，但由于其固定性，由于土地要在公共用途和商業(yè)用途間進(jìn)行分配，考慮土地利用的空間合理分工，還要考慮生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，對(duì)于土地用途和利用，政府要有規(guī)劃管理。但是，目前建設(shè)部門(mén)有其規(guī)劃，土地部門(mén)也有其規(guī)劃，甚至還有其他交通、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等等部門(mén)的土地利用規(guī)劃。而且，不同部門(mén)的規(guī)劃之間還相互矛盾。因此，如果是這樣亂哄哄的，我倒覺(jué)得，還不如將建設(shè)、規(guī)劃、土地、環(huán)保等部門(mén)合并，形成一個(gè)大建設(shè)部門(mén)，免得重復(fù)審批、重復(fù)執(zhí)法，免得都在管，都沒(méi)有管好。
十問(wèn)如果不占用耕地，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)怎樣發(fā)展？現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，除了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)�；�(jīng)營(yíng)外，更重要的是要發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，如集約性種植、養(yǎng)殖，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的深加工，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的社會(huì)化服務(wù)，這些都需要一些土地分配于此�，F(xiàn)在一些簡(jiǎn)單的集約種植和養(yǎng)殖設(shè)施可視同耕地對(duì)待，但是，實(shí)踐中土地管理部門(mén)并不執(zhí)行這一規(guī)定，而且主體設(shè)施和服務(wù)設(shè)施太簡(jiǎn)陋，也無(wú)法發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，嚴(yán)格限制土地只用于種糧食，而不用于設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)加工和農(nóng)業(yè)服務(wù)，這樣空中樓閣式的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是不可能發(fā)展起來(lái)的。
總之，我認(rèn)為，要從農(nóng)民的利益，要從城鎮(zhèn)居民的利益，要從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，來(lái)考慮土地體制的理順和改革。加強(qiáng)土地管理不能以政府和部門(mén)權(quán)力和利益最大化為目標(biāo)，也不能以損害農(nóng)民和居民的利益，抑制農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)增收，限制工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展為代價(jià)。(周天勇)
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