“賣地”獲得的土地出讓金是一些政府經(jīng)營城市的主要收益。而這些動輒以“億”元為單位的巨資,近年來也被中央政府要求作為保障中低收入群體住房的主要資金。
今天,審計(jì)署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司副司長翟挨才在接受本報(bào)記者采訪時說,從11個城市審計(jì)的情況看,土地利用過程中主要有這幾類問題:有的地方政府將應(yīng)通過招標(biāo)拍賣掛牌出讓的土地違規(guī)協(xié)議出讓,為用地單位減免或變相減免出讓金等;一些地方或用地單位“以租代征”農(nóng)民集體土地,擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地;有的開發(fā)商拖欠大量出讓金,政府卻違規(guī)向其發(fā)放土地使用證。
翟挨才認(rèn)為,產(chǎn)生這些問題的主要原因是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動。部分地方政府只考慮加快建設(shè)和發(fā)展速度,以多種土地優(yōu)惠作為招商引資的條件,而這些優(yōu)惠行為最終主要體現(xiàn)在供地方式和供地價格兩方面。當(dāng)然也不排除少數(shù)人徇私舞弊、謀取私利的情況。
減免土地出讓金有可能為開發(fā)商屯地提供便利
審計(jì)公告稱,有90%以上的土地出讓金的征收情況較好,但有的地方為了引來和留住項(xiàng)目而減免征收或欠收土地出讓金,甚至違規(guī)給拖欠出讓金的用地單位發(fā)放土地使用證。
翟挨才說,近年來,一些地方在土地出讓金上做手腳,雖然與用地單位簽訂出讓合同,但其后又以政府辦公會議等形式,研究決定減免出讓金;有的地方采取先征收、然后再以某種理由向用地單位返還出讓金或給予其他資金補(bǔ)助等形式變相減免出讓金。
審計(jì)署認(rèn)為,地方政府的這種行為會造成兩個后果,一是造成開發(fā)商只用少量資金就取得了大片土地的控制權(quán),給開發(fā)商囤積土地提供了便利條件,不利于政府對土地市場的調(diào)控。
再就是增加了銀行和政府的風(fēng)險(xiǎn)。開發(fā)商往往用土地使用證作抵押向銀行大量貸款進(jìn)行開發(fā),而后待房屋銷售后回收資金再上繳出讓金和歸還銀行貸款,有的甚至繼續(xù)拖欠,將銷售回款再用來取得另外土地的使用權(quán),如此循環(huán)反復(fù),金融風(fēng)險(xiǎn)由銀行承擔(dān),項(xiàng)目能否建成的風(fēng)險(xiǎn)和收不到出讓金的風(fēng)險(xiǎn)則由政府承擔(dān)。
政府“土地?fù)Q項(xiàng)目”背后潛伏巨大風(fēng)險(xiǎn)
審計(jì)公告專門把“土地?fù)Q項(xiàng)目”作為違規(guī)問題提出,翟挨才解釋說,“土地?fù)Q項(xiàng)目”是指有的地方政府為加快城市基礎(chǔ)設(shè)施和其他一些公共設(shè)施建設(shè),以向開發(fā)商提供一定面積土地且往往是經(jīng)營性土地的使用權(quán)為條件,向企業(yè)換取工程。
簡單講,就是政府為建造一個或幾個工程項(xiàng)目,給企業(yè)一塊地用于經(jīng)營性開發(fā),作為回報(bào),企業(yè)為政府完成某些工程項(xiàng)目建設(shè),如有的地方用土地?fù)Q取道路,有的用土地?fù)Q取防洪堤,還有的地方采用這種方式換取政府辦公樓。
翟挨才說,“以土地?fù)Q項(xiàng)目”表面看能夠起到加快局部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用,但其弊端很大。首先,政府“以土地?fù)Q項(xiàng)目”時,往往規(guī)避招拍掛出讓土地使用權(quán)的規(guī)定而將經(jīng)營性土地直接協(xié)議出讓,或通過虛假招拍掛的方式出讓經(jīng)營性土地,以符合雙方事先約定的條件,這不利于建立和規(guī)范正常的土地市場秩序。
其次,“以土地?fù)Q項(xiàng)目”的出讓土地價格往往明顯低于市場價格,會造成國有土地收益流失。再有,由于換給開發(fā)商的土地未繳納出讓金而直接換成了工程項(xiàng)目,也造成了這部分應(yīng)繳納出讓金的體外循環(huán)和固定資產(chǎn)投資脫離計(jì)劃控制。
農(nóng)村土地“以租代征”將損害農(nóng)民長期利益
審計(jì)公告專門提出了農(nóng)村土地使用中的“以租代征”問題,翟挨才解釋說,按照土地管理法的有關(guān)規(guī)定,農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),但近年來“以租代征”問題在各地比較突出。
翟挨才分析說,這個問題背后有幾方利益的共同驅(qū)動。對企業(yè)和地方政府而言,由于近年來國家土地管理和調(diào)控的加強(qiáng),企業(yè)使用國有土地的成本加大,而“以租代征”不需辦理用地審批手續(xù),可以繞過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)限制和快速投入項(xiàng)目建設(shè)。對于農(nóng)民而言,農(nóng)民認(rèn)為通過租地每年可以領(lǐng)到的租金比自己從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入還高,因而也支持“以租代征”。
但從國家層面來看,“以租代征”的危害巨大。翟挨才說,這種做法嚴(yán)重影響了國家土地管理秩序,使國家的土地用途管制制度和最嚴(yán)格的土地管理制度不能落到實(shí)處,也影響了國家“嚴(yán)把土地閘門”的土地調(diào)控政策的有效執(zhí)行和耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
另外,短期的收益實(shí)際會影響農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益和社會穩(wěn)定。農(nóng)民出租土地的行為不受法律保護(hù),一旦企業(yè)破產(chǎn)或經(jīng)營困難,農(nóng)民的租金將沒有保證,而已經(jīng)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的土地短期內(nèi)無法恢復(fù)耕種,會給農(nóng)民生產(chǎn)生活造成影響,或者給當(dāng)?shù)卣纬芍Ц秹毫,影響社會穩(wěn)定。同時,“以租代征”還規(guī)避了繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、進(jìn)行征地補(bǔ)償安置、履行耕地占補(bǔ)平衡法定義務(wù)。 (記者 劉世昕)
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