(聲明：刊用中國(guó)《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))
文／王全寶、霍小光
“國(guó)家預(yù)防腐敗局”建立的關(guān)鍵還是看運(yùn)作機(jī)制，是否整合適當(dāng)，授權(quán)是否充分。
“設(shè)立‘國(guó)家預(yù)防腐敗局’如同香港廉政公署的反腐機(jī)構(gòu)，集合各部門(mén)的反腐力量，是目前反腐機(jī)制最需要解決的問(wèn)題。”3月13日，十屆全國(guó)人大代表、哈爾濱市檢察院反貪局副局長(zhǎng)孫桂華在接受《暸望東方周刊》記者采訪時(shí)說(shuō)。
3月13日，十屆全國(guó)人大五次會(huì)議舉行第四次全體會(huì)議，聽(tīng)取和審議了最高人民法院和最高人民檢察院工作報(bào)告。其中反腐成為代表們關(guān)注的熱點(diǎn)。
孫桂華參加完全體會(huì)議后，在國(guó)誼賓館——黑龍江代表團(tuán)駐地接受記者采訪。對(duì)于即將成立國(guó)家預(yù)防腐敗局，她認(rèn)為這是中國(guó)反腐敗格局的大調(diào)整，希望能集合各部門(mén)的反腐力量和反腐職能，建立集中反腐機(jī)制。
同一天，十屆全國(guó)人大代表、中央紀(jì)委副書(shū)記夏贊忠在參加湖南代表團(tuán)審議時(shí)表示，國(guó)家預(yù)防腐敗局“三定”方案已通過(guò)中央編制委員會(huì)批準(zhǔn)。
專(zhuān)家認(rèn)為，此舉意味著此前一直未能確定的職能配制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制等問(wèn)題已基本解決，國(guó)家預(yù)防腐敗局向正式成立邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。
而一個(gè)月前，2月13日，中央紀(jì)委副書(shū)記、秘書(shū)長(zhǎng)干以勝首次披露，“為履行《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》所規(guī)定的義務(wù)，加大預(yù)防腐敗的力度，將組建成立國(guó)家預(yù)防腐敗局�！�
“這是中共中央第一次明確提出反腐敗的‘戰(zhàn)略方針’，對(duì)2007年乃至十七大之后的反腐安排，都將產(chǎn)生重要影響�！敝醒朦h校反腐專(zhuān)家林喆認(rèn)為。
過(guò)去一年間，人們目睹了中共十六大以來(lái)最為強(qiáng)勁的反腐敗浪潮，因涉嫌犯罪被移交司法機(jī)關(guān)處理的黨員共3530名，受到查處的省部級(jí)官員共計(jì)12人。
反腐專(zhuān)家預(yù)測(cè)，2007年中央在源頭上反腐將有大動(dòng)作。
“源頭上反腐敗”的新精神
2月26日，中央紀(jì)委宣教室副局級(jí)紀(jì)律檢察員、監(jiān)察專(zhuān)員閆群力接受記者采訪時(shí)表示，成立“國(guó)家預(yù)防腐敗局”，中央紀(jì)委、監(jiān)察部已經(jīng)醞釀兩年多。
“這個(gè)由中央紀(jì)委法規(guī)室主持完成的方案，早在去年已由中央紀(jì)委、監(jiān)察部聯(lián)合遞交國(guó)務(wù)院�！遍Z群力表示，新成立的國(guó)家預(yù)防腐敗局將直屬?lài)?guó)務(wù)院，級(jí)別最低為副部級(jí)，且建議由監(jiān)察部部長(zhǎng)兼任第一任局長(zhǎng)。在這個(gè)國(guó)家級(jí)預(yù)防腐敗的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)成立之后，各地方政府亦將對(duì)應(yīng)設(shè)置相應(yīng)級(jí)別的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)。
據(jù)閆群力介紹，即將成立的“國(guó)家預(yù)防腐敗局”是國(guó)家級(jí)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其職責(zé)范疇遠(yuǎn)大于反貪局，重點(diǎn)在于反腐敗，體現(xiàn)從“源頭上反腐敗”的新精神。
關(guān)于建立預(yù)防腐敗局的背景，閆群力分析認(rèn)為，最早源于中央領(lǐng)導(dǎo)提出的源頭反腐方針策略。
2003年，黑龍江“官場(chǎng)地震”引起高層重視。當(dāng)年5月初，吳官正在黑龍江考察工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作要標(biāo)本兼治，綜合治理，逐步加大治本的力度，逐步建立起中國(guó)特色的教育、制度、監(jiān)督并重的預(yù)防腐敗體系，從源頭上鏟除滋生腐敗的土壤。
這成為建立懲治與預(yù)防并重的反腐敗體系的契機(jī)。而幾年來(lái)的反腐敗實(shí)踐顯示，需要成立一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)預(yù)防腐敗的工作，加大力度，加強(qiáng)法規(guī)方面的研究。
自十六大以來(lái)，胡錦濤總書(shū)記也曾多次強(qiáng)調(diào)：“依靠制度懲治和預(yù)防腐敗，是做好反腐倡廉工作的根本途徑。”
“此前反腐敗遵循‘標(biāo)本兼治，綜合治理’的方針，后來(lái)又加入了的‘懲防并舉，注重預(yù)防’八個(gè)字�！绷�喆說(shuō)。
2006年8月3日，中央紀(jì)委書(shū)記吳官正在北戴河一次內(nèi)部培訓(xùn)上發(fā)表講話。一個(gè)月后，該講話以“要在源頭上防治腐敗”為題發(fā)表在《求是》雜志上，文章以“扁鵲治病重預(yù)防”為例，指出中國(guó)自古就講“萬(wàn)事防為先”、“防微杜漸”等道理。
同年10月23日召開(kāi)的國(guó)際反貪局聯(lián)合會(huì)第一次年會(huì)上，中國(guó)、英國(guó)等8個(gè)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人亦達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為“預(yù)防勝過(guò)治療”，多數(shù)發(fā)展中國(guó)家甚至已將預(yù)防腐敗當(dāng)做根本的發(fā)展戰(zhàn)略。
而成立國(guó)家預(yù)防腐敗局的另一個(gè)背景是中國(guó)加入《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。中央紀(jì)委副書(shū)記干以勝說(shuō)，組建該局“是認(rèn)真履行《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》所規(guī)定的義務(wù)”。
從世界范圍來(lái)看，各國(guó)反腐敗工作中心的變化帶有規(guī)律性——在設(shè)立反腐敗機(jī)構(gòu)的早期，往往把打擊貪污犯罪作為工作重心；隨后逐漸從懲治腐敗轉(zhuǎn)向教育和預(yù)防。中國(guó)的反腐工作也有同樣的軌跡。
早在2003年12月10日，中國(guó)由監(jiān)察部、外交部委派代表簽署了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。這個(gè)在兩年后正式實(shí)施的公約，其第二章的兩個(gè)條目專(zhuān)門(mén)提到“預(yù)防腐敗政策”。其中，第六條明確規(guī)定，各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)法律制度的基本原則，“確保設(shè)有一個(gè)或酌情設(shè)有多個(gè)機(jī)構(gòu)”以預(yù)防腐敗，并賦予這些機(jī)構(gòu)“必要的獨(dú)立性”，以及“必要的物資和專(zhuān)職工作人員”。
時(shí)至2004年初，國(guó)務(wù)院針對(duì)公約的實(shí)施，專(zhuān)門(mén)成立了由25個(gè)部委組成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以全面系統(tǒng)地研究本國(guó)法律及機(jī)構(gòu)的銜接問(wèn)題。
一年后，2005年1月，《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的預(yù)防和懲治腐敗體系實(shí)施綱要》正式頒布，懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架預(yù)期在2010年建成。
“從‘剎風(fēng)治標(biāo)’逐漸轉(zhuǎn)向‘標(biāo)本兼治’，就需要一個(gè)機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)抓預(yù)防腐敗的工作。”林喆說(shuō)。
香港模式
“國(guó)家預(yù)防腐敗局有可能借鑒香港廉政公署或者新加坡貪污調(diào)查局(CPIB)的經(jīng)驗(yàn)�！绷�喆分析。
事實(shí)上，近幾年來(lái)，內(nèi)地的反腐敗機(jī)構(gòu)與香港廉政公署的交流日益緊密，在交流經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也加強(qiáng)了反腐敗合作機(jī)制。
其中，廉政公署下屬的防貪處與內(nèi)地反腐機(jī)構(gòu)的聯(lián)系也越來(lái)越密切，不時(shí)交流分享防治腐敗的經(jīng)驗(yàn)，近年曾先后派員到內(nèi)地的檢察院和監(jiān)察單位進(jìn)行交流，同時(shí)又獲內(nèi)地不同單位邀請(qǐng)，特別就重大工程項(xiàng)目和招投標(biāo)程序等分享經(jīng)驗(yàn)。
2007年初，香港廉政公署署長(zhǎng)羅范淑芬應(yīng)最高人民檢察院邀請(qǐng)，來(lái)內(nèi)地參觀交流，同時(shí)，與中央紀(jì)委宣傳教育室也進(jìn)行了溝通和交流。
3月15日，香港廉政公署首席新聞主任陳潔云向記者介紹了香港廉政公署的狀況。
香港廉署是伴隨著經(jīng)濟(jì)起飛與社會(huì)發(fā)展而建立和成長(zhǎng)的，廉政公署英文名稱(chēng)的意思是“獨(dú)立反貪公署”，“獨(dú)立”乃是這一機(jī)構(gòu)的精粹。在香港回歸前，廉署的中文名稱(chēng)是“總督特派廉政專(zhuān)員公署”，廉政專(zhuān)員直屬總督，專(zhuān)門(mén)從事公私企業(yè)機(jī)構(gòu)的反貪任務(wù)，擁有極大的權(quán)力。
成立于1974年的香港政府獨(dú)立反貪?rùn)C(jī)構(gòu)——廉政公署，以調(diào)查、教育和預(yù)防“三管齊下”的綜合性策略，全面治理貪污問(wèn)題。
香港廉政公署下設(shè)三個(gè)部門(mén)：執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處。其中防止貪污處有55人，占總?cè)藬?shù)不到5%，其職責(zé)類(lèi)似內(nèi)地的預(yù)防處。他們負(fù)責(zé)審查政府機(jī)關(guān)、公共機(jī)構(gòu)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度和運(yùn)行過(guò)程，尋找可能導(dǎo)致貪污的隱患，及時(shí)提出防止貪污的意見(jiàn)。
而該處一直以來(lái)通過(guò)定期審查政府部門(mén)及公營(yíng)機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度，以確保及時(shí)堵塞可能導(dǎo)致貪污的漏洞，并在制度或運(yùn)作上增加透明度與問(wèn)責(zé)性，令貪污分子缺乏萌芽生長(zhǎng)的條件，真正做到“防患于未然”。
防貪處成員中不少具有專(zhuān)業(yè)資格，如會(huì)計(jì)師、核算師、工程師、測(cè)量師和咨訊科技專(zhuān)才等，也有曾任職于不同政府部門(mén)經(jīng)驗(yàn)豐富的行政或?qū)I(yè)人員。因?yàn)樗麄儗?duì)不同專(zhuān)業(yè)或政府各部門(mén)運(yùn)作都有深入的了解，在進(jìn)行防貪工作時(shí)，往往能夠收到更佳效果。
防貪首要任務(wù)是“源頭治理”，陳潔云表示，防貪處是擔(dān)當(dāng)“抓源頭”的“大旗手”，全力協(xié)助部門(mén)機(jī)構(gòu)完善內(nèi)部制度和系統(tǒng)，預(yù)防任何導(dǎo)致貪污腐敗的漏洞。
“以公營(yíng)機(jī)構(gòu)為例，廉署因各個(gè)部門(mén)的不同需要，‘量體裁衣’地制定確切的防貪建議，概括來(lái)說(shuō)可以歸納為三項(xiàng)大原則，分別是從簡(jiǎn)、問(wèn)責(zé)及透明”。
誠(chéng)然，推動(dòng)防貪工作并不能單靠廉署的努力，為此，廉署的策略便是與部門(mén)、機(jī)構(gòu)建立伙伴關(guān)系，以導(dǎo)致“雙贏”的效果。世界銀行的研究報(bào)告說(shuō)：香港廉署成為獨(dú)特的例子，印證了通過(guò)與公、私營(yíng)界別在各方面建立伙伴關(guān)系，可更有效地對(duì)付貪污。
《解密香港廉政公署》一書(shū)的作者、鳳凰衛(wèi)視言論部副總監(jiān)何亮亮向記者表示，廉政公署在香港成為一種制度、一種體制，受世界關(guān)注，關(guān)鍵在于它的獨(dú)立性。
“廉署是完全獨(dú)立的，只從屬于行政長(zhǎng)官，廉署不屬于政府，其成員的待遇比照政府官員，如此則不受政府其他部門(mén)的牽制與干擾，可以充分行使其反貪工作的權(quán)力，而廉署人員也不會(huì)有后顧之憂�！�
廉署享受其獨(dú)立性的同時(shí)，也受到香港法律的制約�！霸诹⒎〞�(huì)還有監(jiān)察廉署的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，市民如果對(duì)廉署有任何投訴，可以找這個(gè)委員會(huì)�！焙瘟亮琳f(shuō)。
新加坡經(jīng)驗(yàn)
新加坡是舉世公認(rèn)的廉政之邦，人們耳熟能詳?shù)氖恰案咝金B(yǎng)廉”，但在高薪背后，還懸著一把利劍——新加坡貪污調(diào)查局。
新加坡貪污調(diào)查局，簡(jiǎn)稱(chēng)CPIB。這個(gè)已有55年歷史的機(jī)構(gòu)在成立的最初幾年作為不大，主要原因在于官方缺少一部有效力的反對(duì)和防止貪污的法令，而且官官相護(hù)。這種情況一直延續(xù)到1959年新加坡實(shí)行自治以及人民行動(dòng)黨執(zhí)政后才開(kāi)始改變。
新加坡首任總理李光耀提出：新加坡的生存依賴(lài)于政府的廉潔，只有這樣才能促使社會(huì)穩(wěn)定，形成良好的外國(guó)投資環(huán)境、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。
很多專(zhuān)家都分析認(rèn)為：特殊的地位、充分的權(quán)力、簡(jiǎn)化的辦事流程、強(qiáng)有力的預(yù)防措施和有效的制衡機(jī)制，是CPIB所向無(wú)敵的法寶。
CPIB設(shè)有專(zhuān)司預(yù)防貪污的部門(mén)，負(fù)責(zé)審查和研究那些容易發(fā)生貪腐行為的部門(mén)，在管理和工作程序上存在哪些漏洞，并提出相應(yīng)的整治措施和建議。該局還參與國(guó)家官員的任命考察，以確保那些有不良記錄的人不會(huì)被任命到重要的工作崗位上。CPIB的官員經(jīng)常與公務(wù)員談話，向他們宣傳腐敗行為潛在的危險(xiǎn)，并對(duì)他們提出如何避免卷入腐敗案件的建議。
自成立以來(lái)，CPIB處理了多起貪污受賄案件。新加坡環(huán)境發(fā)展部前政務(wù)部長(zhǎng)曾接受了印尼商人贈(zèng)送的7張機(jī)票，攜帶家人旅游，被發(fā)現(xiàn)后不僅被撤職，還被判刑4年。國(guó)家發(fā)展與建設(shè)部原部長(zhǎng)鄭章遠(yuǎn)算得上是新加坡的開(kāi)國(guó)元?jiǎng)�，曾為“政府組屋”建設(shè)立下汗馬功勞，CPIB發(fā)現(xiàn)他兩次受賄50萬(wàn)元，但他拒不承認(rèn)，最終在鐵證面前畏罪自殺。
近年來(lái)，國(guó)內(nèi)派出不少團(tuán)組赴新加坡取經(jīng)。上海市檢察機(jī)關(guān)、南昌市紀(jì)委都曾組團(tuán)赴新加坡交流廉政建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。
中國(guó)特色的預(yù)防模式
國(guó)家預(yù)防腐敗局將采取何種預(yù)防模式，是香港的？還是新加坡的？
曾經(jīng)參與討論國(guó)家預(yù)防腐敗局籌建的專(zhuān)家表示，國(guó)家預(yù)防腐敗局運(yùn)作模式，不同的選擇將關(guān)乎今后運(yùn)作的成效。
而在目前上報(bào)的方案中，兩種模式成為反腐專(zhuān)家討論的焦點(diǎn)，一種模式和目前各部委模式類(lèi)似，通常一個(gè)副部級(jí)行政機(jī)構(gòu)編制在110人左右；另一種模式與香港廉署相似，對(duì)應(yīng)于不同行業(yè)和領(lǐng)域，由一個(gè)劃分不同專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家組成。
知情人透露，在討論中不少反腐專(zhuān)家建議和香港廉署相似。據(jù)悉，中央紀(jì)委近期在北京先后3次召集智囊研究機(jī)構(gòu)和高校的專(zhuān)家學(xué)者，座談十六大以來(lái)反腐倡廉理論與實(shí)踐，聽(tīng)取專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)和建議。
“兩會(huì)”期間，全國(guó)政協(xié)常委、監(jiān)察部副部長(zhǎng)陳昌智向媒體介紹，國(guó)家預(yù)防腐敗局主要職能是進(jìn)行宣傳、教育，進(jìn)行制度的建設(shè)、機(jī)制體制的創(chuàng)新，以及在反腐敗上抓一些源頭性的工作。
閆群力表示，新成立的國(guó)家預(yù)防腐敗局其工作重點(diǎn)在于“預(yù)防”。 主要職能是進(jìn)行宣傳、教育、制度建設(shè)、機(jī)制體制的創(chuàng)新。
“新成立的國(guó)家預(yù)防腐敗局將擁有更廣泛的職能和權(quán)力�！绷�喆認(rèn)為，設(shè)立高級(jí)別的國(guó)家預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)，正是在于能夠?qū)崿F(xiàn)在政策制定、措施落實(shí)等方面的統(tǒng)一、高效和權(quán)威。
(摘自《瞭望東方周刊》)
