提要
近幾年我國公布的海洋環(huán)境質(zhì)量公報顯示，我國海洋環(huán)境質(zhì)量未有好轉(zhuǎn)，破壞海洋環(huán)境的違法案件年年遞增，其中不乏給海洋環(huán)境造成重大影響的案件，但至今還沒有一起被依法移送到司法部門給予刑事制裁的
每年向海洋傾倒堿渣十萬噸卻只能罰款19萬元
最近，中國海監(jiān)南�？傟牥l(fā)現(xiàn)，廣東南方制堿有限公司從2003年至今，在未取得廢棄物海洋傾倒許可證的情況下，每年與海通公司簽訂運輸合同，由海通公司的“海通01”船將該公司生產(chǎn)的廢棄物堿渣傾倒在黃茅島海域。據(jù)調(diào)查，該公司平均兩天向海洋傾倒1船堿渣，每船運載560噸，每年就向海洋傾倒堿渣約十萬噸。盡管這是一起明知故犯的嚴重破壞海洋環(huán)境的違法行為，但南�？傟爡s只能依照海洋環(huán)境保護法第七十三條的規(guī)定，對南方制堿公司處以19萬元的罰款。
“堿渣倒入海水中可導(dǎo)致傾倒區(qū)海洋動植物全部死亡，且使海洋環(huán)境長時間難以恢復(fù)，對海洋環(huán)境的破壞十分嚴重，因此，這樣的行政處罰顯然太輕了�！钡宰鞒鲞@樣的處罰，海洋行政執(zhí)法部門也有其自身的無奈�！氨M管我國海洋環(huán)境保護法律法規(guī)都針對海洋環(huán)境污染事故設(shè)置了刑事責(zé)任條款，我們認為也應(yīng)該給予更嚴厲的處罰，但國家目前卻沒有制訂配套的程序，行政執(zhí)法部門與刑事司法部門之間在案件的移送與交接上存在許多障礙，導(dǎo)致實體法形同虛設(shè)�！眹液Ｑ缶种袊１O(jiān)總隊督導(dǎo)處副處長宋霞接受記者采訪時如是說。
目前行政處罰幾乎是打擊海洋違法行為的唯一手段
宋霞告訴記者，目前我國海洋環(huán)境保護法律法規(guī)對違法者設(shè)計了民事、行政和刑事三種法律責(zé)任形式。但實踐中，幾乎是以行政處罰作為唯一懲罰違法行為的手段。
近年來，從我國每年公布的海洋環(huán)境質(zhì)量公報看，無一例外都是“令人堪憂”的消息。2002年至2006年的五年間，我國全海域未達到清潔海域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的面積約占我國近岸海域總面積的55%，近岸約25%的海域水質(zhì)處于中度污染和嚴重污染狀態(tài)，大部分海域都處于亞健康狀態(tài)。而造成我國海洋環(huán)境質(zhì)量不佳的原因，除了陸源污染外，就是一些非法海洋工程項目、海洋傾廢和破壞海洋生態(tài)環(huán)境的違法行為。
據(jù)統(tǒng)計，從2000年至2006年，中國海監(jiān)依據(jù)海洋環(huán)境保護法和海洋傾廢管理條例、海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例、防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例等法律、法規(guī)，開展了一系列海洋環(huán)境執(zhí)法工作，共依法作出相關(guān)的行政處罰1383件，但這上千宗案件中沒有一件被移交刑事處罰。
“這與我國海洋環(huán)境保護法律制度上的欠缺有很大關(guān)系。”宋霞說。
海洋環(huán)境保護法律法規(guī)缺乏可操作性
據(jù)了解，自20世紀(jì)80年代以來，我國先后加入了《聯(lián)合國海洋法公約》等近20個有關(guān)海洋污染防治和海洋生態(tài)保護方面的國際公約，在國內(nèi)我們也制定了多部海洋環(huán)境保護的法律法規(guī)，可以說，我國在海洋環(huán)境保護的立法上已經(jīng)給予了足夠的重視，但這些法律法規(guī)過于籠統(tǒng)，缺乏與之相配套的實施細則，可操作性不強。
海洋環(huán)境保護法第91條規(guī)定，對造成重大海洋環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡嚴重后果的，可依法追究刑事責(zé)任。海洋工程條例第50條、第52條也分別規(guī)定，對圍填海工程中使用非環(huán)保填充材料和海洋油氣礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)中違法排放從而造成海洋環(huán)境污染事故，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可追究刑事責(zé)任。
我國刑法有相當(dāng)數(shù)量的犯罪行為是以構(gòu)成行政違法為前提的。如，與海洋環(huán)境保護法相對應(yīng)的，刑法第338條規(guī)定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他危險廢物，造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。
“但是在實踐中，何為‘重大事故’、‘重大損失’、‘嚴重后果’？這些模糊的、不具有現(xiàn)實操作性的犯罪構(gòu)成量化標(biāo)準(zhǔn)，主觀性強，在目前海洋環(huán)境保護法律法規(guī)中都缺乏切實明確的內(nèi)容，使得我們執(zhí)法者在實際辦案中無法參照�！彼蜗紵o奈地說。
而我國刑法第13條規(guī)定，情節(jié)顯著輕微危害不大的不認為是犯罪�？梢�，認定某一違法行為的危害性是否達到犯罪的程度，是區(qū)分行為性質(zhì)是行政違法還是刑事犯罪的關(guān)鍵。
行政執(zhí)法與刑事司法缺少銜接
行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制是指具有法定行政管理權(quán)限的機關(guān)或組織，在行政執(zhí)法過程中將涉嫌構(gòu)成犯罪的行為從行政執(zhí)法過程中分離出來，自然過渡和轉(zhuǎn)移到刑事司法程序中，進而進行偵查、追訴并最終匯入刑事審判的機制。
與一般的刑事案件不同，環(huán)境犯罪案件的來源取決于行政執(zhí)法機關(guān)的移送，刑事司法部門無權(quán)第一時間介入環(huán)境犯罪案件的偵查，案件來源必須通過行政執(zhí)法部門的移送。
國務(wù)院2001年7月9日公布施行的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第3條明確規(guī)定：“行政執(zhí)法機關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實涉及的金額、違法事實的情節(jié)、違法事實造成的后果等，根據(jù)刑法關(guān)于破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪等罪的規(guī)定和最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機關(guān)移送。”
目前，我國海關(guān)、環(huán)保、水利、國土資源、林業(yè)等具有行政管理和執(zhí)法權(quán)的部門，在行政執(zhí)法過程都部分涉及行政違法行為與犯罪行為的界定。如：危害森林、水產(chǎn)資源與野生動植物管理制度的犯罪等。這些涉及犯罪的違法行為，很多已經(jīng)列入刑法“破壞環(huán)境資源保護罪”等章節(jié)中。有關(guān)行政管理部門就行政違法與犯罪的界限等也相繼提出了如何適用法律的意見，然后由最高人民法院、最高人民檢察院以單獨或聯(lián)合解釋的形式予以明確。
但目前，海洋行政執(zhí)法部門與司法部門還未建立起行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制。因此，盡管海洋部門查處了不少嚴重破壞海洋環(huán)境的違法行為，但至今沒有相關(guān)的移交程序。
專家建議海洋環(huán)境保護需實現(xiàn)從原則規(guī)定向具體規(guī)定轉(zhuǎn)變
“如果沒有刑法的最后屏障作用，行政法律法規(guī)在具有嚴重社會危害性的行為面前就會顯得束手無策，違法行為就容易泛濫滋生，行政法律規(guī)范的規(guī)制力與權(quán)威性就會大打折扣�！彼蜗忌钣畜w會地說，中國海監(jiān)近幾年的“海盾”行動，每年都要查處一大批重大海洋違法案件，僅2006年就查處了74起，比上一年增加了200%。但無一例外都只是進行了行政處罰。成倍增長的海洋違法案件，以及海洋環(huán)境質(zhì)量的日漸惡化，與海洋違法犯罪行為得不到有效嚴懲不無關(guān)系。
中國海洋學(xué)會理事長王曙光曾表示，從整體上看，我國海洋生態(tài)環(huán)境保護的法律體系還不健全，特別是缺乏一些具體的、可操作性強的法律法規(guī)。因此要逐步制定相應(yīng)的法律法規(guī)，使海洋生態(tài)環(huán)境保護實現(xiàn)從原則規(guī)定和定性到具體規(guī)定和定量的轉(zhuǎn)變。盡快研究并制訂諸如海洋環(huán)境保護法實施細則之類的法律法規(guī)。
有關(guān)專家還建議，要實現(xiàn)海洋環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，首要任務(wù)是實現(xiàn)立法上的協(xié)調(diào)和銜接。
為幫助海洋執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中準(zhǔn)確認定有關(guān)犯罪，正確運用行政處罰和刑事處罰手段，對違法行為進行必要的懲治，就要以海洋執(zhí)法機關(guān)管轄范圍為基礎(chǔ)，對海洋行政法律、法規(guī)與目前的刑法進行比照和分析，將海洋部門在行政執(zhí)法中可能遇到的犯罪情況以及相應(yīng)的法律規(guī)定進行梳理，明確罪與非罪的界限，由最高人民法院和(或)最高人民檢察院予以解釋，規(guī)定犯罪的立案標(biāo)準(zhǔn)等。
記者 蔡巖紅
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