"加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。"十七大報(bào)告中關(guān)于政府大部門(mén)體制的全新提法，引起各界注目。"要抓緊制定行政管理體制改革總體方案"，列入中央重要議事日程，而大部門(mén)體制的構(gòu)想，被普遍認(rèn)為將是政府改革的一個(gè)新起點(diǎn)、新突破口。
新一輪機(jī)構(gòu)改革先聲
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年進(jìn)行了5次機(jī)構(gòu)改革。國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱說(shuō)，雖然我們現(xiàn)在的政府架構(gòu)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代相比進(jìn)步了很多，但和成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家比較，部門(mén)設(shè)置仍然偏多，而且行政行為仍然帶有經(jīng)濟(jì)干預(yù)的慣性。
"具體表現(xiàn)為專(zhuān)業(yè)化程度高、職能交叉多，過(guò)多涉足微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，淡化了政府的服務(wù)和宏觀管理職能。"汪玉凱教授說(shuō)，比如在食品安全、水環(huán)境治理等許多關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域，"多龍治水"成為切實(shí)解決問(wèn)題的一大障礙。
國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院常修澤教授認(rèn)為，把密切相關(guān)的職能和權(quán)力集中在一個(gè)大的部門(mén)統(tǒng)一行使，將更加突出政府的公共服務(wù)和宏觀調(diào)控作用。"例如，對(duì)原有的交通行業(yè)，如果能夠建立一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的體制，將更有助于促進(jìn)鐵路、民航、公路等各項(xiàng)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化資源配置。"
專(zhuān)家們預(yù)言，大部門(mén)體制改革將于2008年春率先在中央人民政府推進(jìn)。屆時(shí)，新一輪行政管理體制改革將成為落實(shí)十七大精神的一大著力點(diǎn)。
服務(wù)型政府陳疾務(wù)去
汪玉凱說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政府管理，鮮明特征之一就是部門(mén)設(shè)置復(fù)雜，比如機(jī)械工業(yè)部下曾經(jīng)有9個(gè)部。經(jīng)過(guò)幾輪改革動(dòng)作之后，這種現(xiàn)象有所改變，但是目前政府部門(mén)之間的職能交叉、政出多門(mén)、權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象仍然十分突出，成為影響政府效能的一個(gè)重要因素。
比如，目前在農(nóng)業(yè)管理方面，產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個(gè)部、委、局；在人力資源管理方面，勞動(dòng)、人事、教育等部門(mén)的職能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建設(shè)、國(guó)土資源等部門(mén)的職能交叉；在外商投資、境外投資管理等方面，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部?jī)烧咧g職能交叉。
"傳統(tǒng)的由多個(gè)部門(mén)管理同一項(xiàng)工作的做法，看起來(lái)是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上是減輕了部門(mén)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，降低了工作效率，增加了行政成本。"常修澤說(shuō)，"對(duì)現(xiàn)行的部門(mén)體制進(jìn)行調(diào)整性'手術(shù)'，體現(xiàn)了中央建立服務(wù)型政府、革除舊有行政管理體制痼疾的立場(chǎng)和決心。"
實(shí)行大部門(mén)體制是發(fā)達(dá)國(guó)家通行的做法。以中央政府部門(mén)設(shè)置為例，日本是12個(gè)，美國(guó)是16個(gè)，英國(guó)是17個(gè)。
常修澤教授對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛采用、建立在大部門(mén)基礎(chǔ)上的"ESH"機(jī)制(即"環(huán)境、安全、健康機(jī)制")進(jìn)行了深入的分析和評(píng)估。他認(rèn)為："盡管?chē)?guó)情有所不同，但是先進(jìn)的管理理念是可以共享的。"
如何超脫部門(mén)利益
令專(zhuān)家們普遍擔(dān)憂的一個(gè)問(wèn)題是，大部門(mén)體制將直接影響到現(xiàn)實(shí)的部門(mén)利益，這也將是此項(xiàng)改革面臨的最大阻力和難點(diǎn)。事實(shí)上，正是由于部門(mén)利益作祟，在我國(guó)多次行政機(jī)構(gòu)改革的歷程中，"精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹"的陰影一直揮之不去。
"過(guò)去部門(mén)之間職能交叉，決策周期長(zhǎng)、成本高，協(xié)調(diào)溝通困難，重要原因就在于受到了部門(mén)利益的嚴(yán)重影響，即所謂'權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)利益化，利益集團(tuán)化'。"汪玉凱說(shuō)。而大部門(mén)體制如能推行，對(duì)部門(mén)利益有釜底抽薪的味道，因此其難度可想而知。
汪玉凱認(rèn)為，大部門(mén)體制改革首先應(yīng)該從職能交叉突出、外部反映呼聲大的一些部門(mén)開(kāi)始。比如信息產(chǎn)業(yè)部、廣電總局等的整合，國(guó)家稅務(wù)總局和財(cái)政部的整合，國(guó)稅系統(tǒng)和地稅系統(tǒng)的整合，農(nóng)業(yè)部、水利部、國(guó)家林業(yè)局的整合，衛(wèi)生部、人口計(jì)生委、食品藥品監(jiān)管局和國(guó)家中醫(yī)藥管理局的整合，交通部、鐵道部、民航總局的整合等等。
大部門(mén)體制改革會(huì)不會(huì)引發(fā)權(quán)力過(guò)于集中的"連鎖反應(yīng)"？專(zhuān)家認(rèn)為，這項(xiàng)改革必須有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制予以配合。汪玉凱指出："從更深層次來(lái)看，大部門(mén)體制改革將涉及和涵蓋黨政、人大、政協(xié)等系統(tǒng)，要考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的對(duì)接，這個(gè)問(wèn)題非常關(guān)鍵。"汪玉凱說(shuō)，"應(yīng)當(dāng)把行政管理體制改革方案納入政治體制改革框架中，這樣更能從結(jié)構(gòu)上進(jìn)行深層次調(diào)整，因而更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性。"(范迎春）
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