“戶籍制度改革”爭議由來已久,調(diào)研、方案、路線圖一再出現(xiàn),小范圍改革試點也未曾中斷。但過于緩慢的“改革”和曠日持久的討論顯然難以令公眾滿意。
程海案提供了一種政治、經(jīng)濟之外的法律路徑:撇開各種爭議,通過恢復(fù)上位法尊嚴,清除與之相抵觸的現(xiàn)行行政法規(guī)和公安部門規(guī)定來解決問題。
12月7日,律師程海戶口遷移案在合肥市廬陽區(qū)法院開庭。不到兩個小時的庭審并未當庭宣判,卻再次將戶口遷移話題變?yōu)殛P(guān)注焦點。
程海是在北京工作已有四年多的安徽籍律師,此前他要求根據(jù)他長期定居北京的事實將戶口遷往北京。但由于沒有北京市公安局出具的“準遷證”,遭到拒絕。于是,他先后將北京、安徽兩地的公安部門告上法庭。
“1958年《中華人民共和國戶口登記條例》(下稱《條例》)是我國迄今唯一一部生效的戶口專門法律。《條例》明確規(guī)定公民應(yīng)當把戶口登記在經(jīng)常居住地。按照憲法和立法法的規(guī)定,其他與戶口登記有關(guān)的規(guī)章制度都是它的下位法,如果與它發(fā)生抵觸,應(yīng)當執(zhí)行上位法。這其實是個簡單的法律問題!背毯Uf。
但實際上,《條例》已經(jīng)被架空了很多年,作為下位法的《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》(國發(fā)[1977]140號,下稱140號文)以及《公安部關(guān)于啟用新的戶口遷移證、戶口準遷證的通知》(公通字[1994]62號,下稱62號文)等文件才是公安部門目前執(zhí)法的依據(jù)。
而上述文件對戶口由小城市遷往大城市,尤其是北京、天津、上海等中心城市做出了嚴格的限制。
爭議持續(xù)了多年,但議題卻發(fā)生了變化。此前人們更多討論的是有關(guān)“戶籍改革”進度的經(jīng)濟問題、社會問題,如今在法學(xué)者們眼里,問題變得簡單:堅持依法治國、恢復(fù)上位法尊嚴。
毫無意義的戶口奔波
2003年10月,程海離開家鄉(xiāng)合肥,來到1100公里之外的北京從事律師行業(yè)。程海在北京的事業(yè)進展順利,并在昌平區(qū)購買了一套住房。但不論是事業(yè)還是住房都無法改變他不能登記北京戶口的困境,以及由此帶來的巨大麻煩。
“辦理港澳通行證、護照都需要回合肥,光換發(fā)二代身份證我就跑了4趟!背毯Uf。
一個又一個2200公里讓他最終失去了忍耐心。
來自北京市人口計生委的最新數(shù)據(jù)顯示,北京流動人口已達540萬。程海粗略統(tǒng)計,需要他們跑回原籍辦理的業(yè)務(wù)至少有七項:身份證換發(fā)、補發(fā)、港澳通行證、護照、結(jié)婚登記、子女戶口登記直至死亡登記。這使得每年有無數(shù)的人為此而奔波在路上。
而因戶口不在經(jīng)常居住地,在選舉、子女入學(xué)、辦理固定電話、購買房產(chǎn)、汽車、選民登記等各方面的麻煩和不平等則數(shù)不勝數(shù)。
殘酷的現(xiàn)實使得北京戶口成為全國“最貴”的戶口;ヂ(lián)網(wǎng)上出售、對調(diào)北京戶口的廣告比比皆是:想要北京戶口的人通常被中間人要求先交納1萬元左右的定金,事成之后再支付10-20萬元。
“戶口原本只具備兩個作用:常住人口居住信息和身份證明。按照《條例》登記戶口是每個公民的義務(wù)!背毯Uf,“但現(xiàn)行的做法卻被異化為專門給人添麻煩、限制和剝奪諸多權(quán)利、滋生不公與腐敗!
2007年2月,程海換了一家律師事務(wù)所,在辦社會保險的時候,因為不是北京戶口而遭到了拒絕。忍無可忍的他最終決定采取法律行動。
3月中旬,程海先后向北京、安徽警方提出書面申請,要求為他辦理常住戶口從安徽省合肥市遷入北京市的遷出、遷入手續(xù)。
3月26日,北京市昌平公安分局回函表示沒政策依據(jù);4月13日,合肥市廬陽區(qū)三牌樓派出所回復(fù),遷出戶口需遷入地先開出戶口準遷證。北京市公安局人口管理處的文件答復(fù)也是,為他辦理戶口遷入手續(xù),“目前沒有政策依據(jù)”。
確認自己確實無法遷移戶口之后,4月18、19日,程海分別向合肥市廬陽區(qū)法院和北京市昌平區(qū)法院遞交訴狀,將合肥市廬陽公安分局和北京市昌平公安分局告上法庭,要求兩地公安機關(guān)為他依法辦理異地戶口自由遷移手續(xù)。
起訴書稱,《中華人民共和國戶口登記條例》規(guī)定:“公民應(yīng)當在經(jīng)常居住的地方登記為常住人口,一個公民只能在一個地方登記為常住人口!薄肮褚蛩绞码x開常住地外出、暫住時間超過三個月的,應(yīng)當向戶口登記機關(guān)申請延長時間或者辦理遷移手續(xù)。”《民法通則》第15條則規(guī)定:“公民以他的戶籍所在地的居住地為住所,經(jīng)常居住地與住所不一致的,經(jīng)常居住地視為住所!
“我在京連續(xù)工作生活已四年多,遠超過《條例》規(guī)定的三個月。因此我有權(quán)也有義務(wù)將常住戶口遷往現(xiàn)住所!背毯猿终J為。
沉重的“戶籍改革”話題
戶口在我國素來是一個沉重的話題。各種因戶口而生的悲劇也經(jīng)常刺痛人們的神經(jīng)。
新中國成立后的1954年憲法規(guī)定,公民有“遷徙和居住的自由”。第二年,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》,規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度。
1958年,《中華人民共和國戶口登記條例》頒布。該條例以國家法律的形式對戶籍管理的諸多方面作了明確規(guī)定。
1964年8月,國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定(草案)》,該文件對從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)、對集鎮(zhèn)遷往城市嚴加限制,堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門。
1975年憲法正式取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定。
1985年7月,公安部頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》,決定對流動人口實行《暫住證》、《寄住證》制度。
上世紀80年代開始,“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策發(fā)生變化,對象逐漸擴大,指標有所調(diào)整,控制辦法得到改變。此后,戶籍制度逐步松動。
程海最早研究戶口帶來的不平等,尤其是就業(yè)不平等,是在1982年攻讀經(jīng)濟學(xué)研究生的時候。
“社會主義必然要求勞動平等,勞動平等的內(nèi)在要求之一是自由擇業(yè)。中國的勞動力70%在農(nóng)村,要想實現(xiàn)就業(yè)平等,就應(yīng)當取消城市戶籍制度,實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動人口的自由流動!背毯T1990年出版的專著里強調(diào)。
但他最終發(fā)現(xiàn),除了城鄉(xiāng)之間的不平等,城市之間的不平等同樣存在:1977年11月,國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部140號文,第一次正式提出嚴格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,并提出“從其他市遷往北京、上海、天津三市,嚴加控制”;“從小市遷往大市的,都必須向遷入地派出所(或公社)申請,經(jīng)派出所(或公社)查實有關(guān)情況,一律報遷入地的市、縣公安局審批!
1994年,公安部62號文規(guī)定:“凡跨市(系指市區(qū),下同)、縣范圍的戶口遷移……一律使用戶口準遷證!
“現(xiàn)在看來,在勞動平等問題上,不光要打破城鄉(xiāng)壁壘,實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間人口的自由流動,城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)之間戶口藩籬同樣需要拆除,城鎮(zhèn)的人口同樣需要自由流動!
事實上,質(zhì)疑戶籍制度的聲音從未停止,但更多的是支持漸進式的改革:經(jīng)濟因素和中心城市的承受能力成為重點考慮的因素。
“如果戶籍制度松綁,天涯海角都可以擠到北京來,北京的人口可能就遠遠不止現(xiàn)在的1700萬了。這么多的人口,你的交通承載能力乃至環(huán)境承載能力夠嗎?”著名戶籍專家、中國人民公安大學(xué)教授王太元曾經(jīng)在接受媒體訪談時表示。
更多的擔憂集中在與戶口捆綁在一起的教育、醫(yī)療、社會保障等利益上。2004年,河南鄭州的戶籍改革實行按固定住所落戶,并放開親屬投靠的直系限制。此后兩年內(nèi),學(xué)校新增學(xué)生三分之二,教育經(jīng)費增長兩倍,社保、城市管理也都面臨了前所未有的壓力。
但程海認為,鄭州戶改只是暴露了被長期掩蓋的各地對非本地戶口人(子女)上學(xué)、就業(yè)、社會保障上不公平對待的問題。其實質(zhì)是各地以常住戶口為借口,違反了(義務(wù))教育法、勞動法、社會保障方面的法律,應(yīng)由對應(yīng)的法律去調(diào)整,與戶口無關(guān),戶口也無法解決這些不公平的問題。
法律路徑或為新出路
在程海看來,戶籍改革更根本的還是法律問題。
“現(xiàn)在的戶籍制度應(yīng)該是1958年的《條例》。而社會上討論的所謂‘戶籍制度’只是公安部門多年的實際做法,這些做法違反了國家法律規(guī)定,它根本不是戶籍制度。”程海說。
此前程海也考慮如何漸進地改革戶籍制度甚至制定新的法律。但仔細研究過《條例》后,“簡直不敢相信自己的眼睛”:《條例》已經(jīng)明確規(guī)定了人們夢寐以求的各種權(quán)利。戶籍改革的關(guān)鍵并非制定新的法律,而是首先恢復(fù)原有法律的地位。
“按照《條例》,戶口遷移其實非常簡單。經(jīng)常居住地改變以后就可以自由申報遷移戶口,城市居民在別的城市連續(xù)居住三個月以后,就可以選擇:繼續(xù)辦暫住登記、轉(zhuǎn)戶口或回常住地!背毯Uf,“農(nóng)村居民到城市也很簡單。如果在城市里有工作,只要勞動部門開個證明,就可以轉(zhuǎn)戶口。只不過當時以國營、集體企業(yè)為主,就業(yè)機會太少。而現(xiàn)在已經(jīng)不再是問題。但此后的公安部140號文和62號文卻增加了新的限制,顯然是與上述《條例》相抵觸的!
“我起訴就是為了恢復(fù)《條例》的法律效力和尊嚴,恢復(fù)公民可以自由遷戶的法定權(quán)利。但令我納悶的是,許多法學(xué)家討論戶口問題反而避而不談法律,卻大談他們并不擅長的經(jīng)濟、社會問題。”
程海認為,目前有關(guān)戶籍改革的各種爭議其實可以平息下來,只要明確以下兩點:第一,是否堅持依法治國?第二,上位法(《條例》)是否大于下位法(140號文、62號文)?
而被普遍認為戶籍制度能起到的限制遷徙的作用,則被認為早已失效:我國公民自由遷徙的實質(zhì)內(nèi)容,包括自由遷移至異地工作、居住、生活已經(jīng)實現(xiàn)。戶籍是否放開,對我國人口遷徙早已失去了原有的影響。
“更何況減少農(nóng)業(yè)人口,擴大城市規(guī)模,增加城市人口也是我國現(xiàn)代化進程的大趨勢。從世界范圍來看,我國的城市規(guī)模也遠遠不夠大!背毯Uf。
就在程海提起訴訟的同時,公安部向國務(wù)院提交了《公安部關(guān)于進一步改革戶籍管理制度的意見》,下一步戶籍制度改革“要以具有合法固定住所為基本落戶條件,調(diào)整戶口遷移政策,允許符合條件的流動人口在經(jīng)常居住地落戶!
此前,公安部已經(jīng)進行了長達22年的相關(guān)調(diào)研,過于漫長的過程亦屢遭詬病。
但各地改革的愿望逐漸顯現(xiàn)。截至2006年,我國已有12個省、自治區(qū)、直轄市取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分,統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度。
程海案進展的同時,各地戶籍改革也是消息不斷。
“云南、重慶、青島、武漢,每隔一兩個月就會有某地傳來改革的消息!背毯Υ祟H有些高興,但他也注意到京津滬等中心城市并無太大動作。
8月15日,程海等28位公民向國務(wù)院提交了公民建議書,要求對140號文、62號文進行違法審查,并予以廢除。此后的2007年12月4日,包括程海在內(nèi)的69名學(xué)者亦提交建議書,要求全國人大對勞動教養(yǎng)制度進行違憲審查。
羅素曾言,中國總是一切規(guī)律的例外。在考慮了各種經(jīng)濟、政治、現(xiàn)實的因素之后,戶籍制度與勞教制度一樣,都被認為在政治與法律縫隙中有一種現(xiàn)實合理性。
但這種超越法律的“合理性”如今受到越來越強烈的質(zhì)疑:人們更愿意看到的是依法治國的“規(guī)律”而不是糾纏了各種利益的“例外”。
“我們還將提起多個強有力的訴訟和法律救濟措施,甚至針對拒絕改正錯誤的高級行政領(lǐng)導(dǎo)個人的法律行動,以維護法律的尊嚴!背毯Uf,“我們希望根本性改變在明、后年就可以實現(xiàn),而不是有些學(xué)者認為的需要10年!(周宇)