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半月談:面對強拆,物權(quán)法還差“最后一米”?

2007年12月28日 15:04 來源:半月談 發(fā)表評論

  物權(quán)法生效了,給公眾“一攬子”權(quán)利承諾。民法專家梁慧星教授樂觀地判斷:“物權(quán)法將讓強制拆遷、圈地運動成為歷史名詞!”就在人們沉浸于2007年10月1日施行的物權(quán)法帶來的私權(quán)自信時,大量被拆遷戶在面臨強制拆遷時的“權(quán)利困境”似乎并未緩解:“史上最牛釘子戶”事件以秘不示人的和解告終,各地的“物權(quán)法第一案”鮮見“強拆之訴”。在難以界定的“公共利益”面前,在配套法律沒有跟進之前,強拆仍然是一些被拆遷戶逃脫不了的命運。

  “公眾利益”仍然是個“筐”?

  物權(quán)法被譽為社會和諧的“法律基石”。這部法律歷經(jīng)九屆全國人大常委會、十屆全國人大及其常委會八次審議,創(chuàng)造了我國立法史上單部法律草案的審議次數(shù)之最,其出臺營造了一種氣氛:政府保護個人財產(chǎn)的愿望是明確的。看似一部法律的出臺,實則是和諧社會的具體謀劃。然而,在物權(quán)法制訂過程中,許多學者和公眾都認為,倘若不明確何謂“公共利益”,物權(quán)法就有跛足之嫌,難以阻止以“公共利益”之名行“掠奪私產(chǎn)”之實。

  在重慶“史上最牛釘子戶”事件中,博弈各方都抬出了物權(quán)法、尤其是“公共利益”這一尚方寶劍。重慶九龍坡區(qū)房管局稱:“被拆遷處成了一片廢墟,又在輕軌線旁邊,嚴重影響了城市形象!遍_發(fā)商堅稱:“拆遷是出于城市建設的‘公共利益’需要!”但“釘子戶”一方卻反駁:“那只是開發(fā)商的利益,絕不是‘公共利益’!”“城市形象”這一空泛概念引發(fā)了諸多爭議。這一建設項目既非國防、水電等城市基礎(chǔ)設施,也不是高速公路等重大公共工程,而只是房產(chǎn)商開發(fā)的一個普通地產(chǎn)項目,與人們心目中的“公共利益”相去甚遠。

  對于這場“公共利益”之爭,物權(quán)法似乎也無力回答:現(xiàn)行物權(quán)法雖然明確了征收的首要條件就是為了“公共利益”的需要,但“公共利益”在物權(quán)法中屬于彈性條款。該法并沒有對其下定義,也未作具體的列舉。

  如果“公眾利益”不明確,在城市化浪潮和地方發(fā)展沖動中,經(jīng)濟發(fā)展和社會秩序的穩(wěn)定是當仁不讓的“公共利益”,那么所有的拆遷戶在經(jīng)濟發(fā)展、城市面貌的“公共利益”面前都必須讓步,都要犧牲個人利益。這當然不是物權(quán)法所張揚的價值取向。

  著名公益律師佟麗華認為,“公共利益”在不同領(lǐng)域、不同情形下相當復雜,雖然物權(quán)法不宜也難以作出統(tǒng)一規(guī)定,難以在微觀層面細細列舉,但是應當在宏觀層面劃定一些原則性的底線。例如:明確只有通過各級人大議決之類的民主機制而不是行政權(quán)力的“一言九鼎”,“公共利益”才能被確認;當“公共利益”的認定產(chǎn)生爭議時,明確賦予當事人請求司法審查、裁決的權(quán)利。

  物權(quán)法的三大尷尬

  在百姓對物權(quán)法“權(quán)利大餐”的熱切期待中,土地開發(fā)的車輪仍在滾滾前行。一紙拆遷公告張貼后,“原住民”便不得不以房產(chǎn)投票參與到房地產(chǎn)開發(fā)的盛宴中去。不簽字就強拆,有時是先強拆了再說。近年房價飛漲,要百姓掏腰包的時候政府按市場規(guī)律辦,要征地或拆遷時政府卻要按死規(guī)定和計劃命令辦。在這樣的權(quán)利困境中,給予百姓諸多權(quán)利承諾的物權(quán)法卻還差“最后一米”。

  專家指出,在面臨強制拆遷問題時,物權(quán)法存在三大尷尬:

  一是征地拆遷的主體問題。物權(quán)法規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)!边壿嬌希魇胀恋氐闹黧w是國家,開發(fā)商就是有錢也沒有資格參與拆遷工作。然而,在大量拆遷實踐中,政府工作人員和開發(fā)商代表共同參加,誰能說清到底是誰在征地或拆遷?

  二是地方政府的“發(fā)展沖動”。中央以維護百姓利益為重,強調(diào)和諧發(fā)展,要求各級政府處理好發(fā)展中的各類矛盾和問題,而一些地方政府把前者當作軟指標,把發(fā)展和政績看作硬指標。政府財力不夠,往往以土地換取發(fā)展;為吸引開發(fā)商控制開發(fā)成本,往往降低拆遷的補償和安置成本,犧牲居民利益。目前拆遷補償標準由各地自行制定,地方政府為“發(fā)展全局”,所劃定補償標準整體偏低。

  三是政策法律法規(guī)不健全。物權(quán)法正式實施了,土地管理法仍未就“公共利益”作出修法反應,最應對“公共利益”作出明確表態(tài)的征收征用法目前還未見蹤影。最新修訂的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》雖然在第一章“總則”中增加了“為了公共利益的需要,國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋,并依法給予拆遷補償,維護被征收人的合法權(quán)益”;“征收個人住宅的,還應當保障被征收人的居住條件”,但“具體辦法由國務院規(guī)定!倍鴩鴦赵2001年公布的《城市房屋拆遷管理條例》與物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定不一致,面臨停止執(zhí)行的問題。

  亟待完善配套法律

  對于任何人來講,自己家的房子被拆除或者被拆遷都是一個重大事件,在這一過程中對私人財產(chǎn)保護的有效性應有大幅度提高。

  專家呼吁,當前除了要建立“公共利益”的認定程序外,還要進一步拓展到建立三個程序,第一是規(guī)劃程序,第二是國有土地使用權(quán)的回購程序,第三才是拆遷程序。每個環(huán)節(jié)都對應著相應的司法救濟。此外,涉及物權(quán)人權(quán)利的訴訟時效,以及房屋所有權(quán)人在尋求法律保護時用哪一部法,都需要做出明確的司法解釋。

  中國人民大學法學博士吳春岐說,原來的《城市房屋拆遷管理條例》對被拆遷人的權(quán)益保護不足,出現(xiàn)糾紛后沒有具體的救濟渠道。所以,與物權(quán)法配套的相關(guān)法律將對此進行明確規(guī)定,今后在城市房屋拆遷中,應該是政府或房地產(chǎn)開發(fā)商和被拆遷人商定相互認可的市場化的補償辦法,而不是讓被拆遷人被動接受。

  中國人民大學法學院教授楊立新認為,最高人民法院應該盡快出臺物權(quán)法司法解釋,對一些法律重疊問題進行厘清。他提出,在物權(quán)法第三章第33條至第37條中,規(guī)定了物權(quán)人因物權(quán)的歸屬、內(nèi)容發(fā)生爭議的,利害關(guān)系人可以請求確認權(quán)利等5大權(quán)利,但在立法時沒有進一步明確訴訟時效。對此,最高人民法院應該做出進一步解釋。(記者 李舒)

編輯:唐偉杰】
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