為克服和解決機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等政府管理問(wèn)題,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較成熟的國(guó)家率先探索并實(shí)施了大部門體制改革
在現(xiàn)代化的過(guò)程中,許多國(guó)家在不同程度上陸續(xù)采用了以市場(chǎng)為導(dǎo)向來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,以政府為核心和通過(guò)第三部門的配合來(lái)強(qiáng)化社會(huì)管理的思路。所以,各個(gè)國(guó)家在政府職能與政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面出現(xiàn)了一些帶有相當(dāng)普遍性,并且被實(shí)踐證明有其一定合理性的做法。但是,受經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、政治文化傳統(tǒng)、法治建設(shè)程度等因素的制約,各國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置依然存在很大差異,并都在努力保持自己的某些特色。這種共性與個(gè)性的交互作用,為各個(gè)國(guó)家在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面既相互借鑒又合理保持特色提供了空間。
“大部門體制”就是為了克服和解決機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉和權(quán)責(zé)脫節(jié)等政府管理問(wèn)題,由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較成熟的國(guó)家,率先探索并逐步實(shí)行的一種行政管理模式。
設(shè)置多少核心機(jī)構(gòu)比較合理
所謂中央政府核心機(jī)構(gòu),在國(guó)外一般是指參加內(nèi)閣的部級(jí)首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的中央政府的主要組成部門,也有人稱其為內(nèi)閣機(jī)構(gòu)。不過(guò)有些國(guó)家并沒(méi)有明確的內(nèi)閣設(shè)置,所以通稱為中央政府核心機(jī)構(gòu)。它大體相當(dāng)于我國(guó)的國(guó)務(wù)院組成部門。
在已經(jīng)加入聯(lián)合國(guó)的200個(gè)成員國(guó)中,本課題組重點(diǎn)考察了兩類國(guó)家,一類是普遍實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的國(guó)家,以經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)的29個(gè)成員國(guó)為代表;另一類是處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的大國(guó)和發(fā)展中大國(guó),主要包括俄羅斯、印度、巴西等7個(gè)國(guó)家。
在經(jīng)合組織成員國(guó)中,從數(shù)量考察,中央機(jī)構(gòu)設(shè)置最多的是新西蘭,現(xiàn)政府的核心機(jī)構(gòu)約有30個(gè)(一個(gè)內(nèi)閣部長(zhǎng)往往兼任幾個(gè)部的首長(zhǎng),內(nèi)閣部長(zhǎng)人數(shù)只有19人),其次是加拿大26個(gè),其他國(guó)家都在20個(gè)以下。其中,澳大利亞和英國(guó)19個(gè),美國(guó)和法國(guó)15個(gè),德國(guó)14個(gè),日本12個(gè),機(jī)構(gòu)設(shè)置最少的瑞士只有8個(gè)。中央政府核心機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量平均為16個(gè)。與我國(guó)國(guó)務(wù)院目前有28個(gè)組成部門相比較,數(shù)量相對(duì)較少。
從具體部門設(shè)置看,則呈現(xiàn)“共性”與“特色”的結(jié)合。經(jīng)合組織成員國(guó)的中央政府核心機(jī)構(gòu)中,大約1/3名稱與職能相同,比如普遍設(shè)有國(guó)防部、財(cái)政部等;大約1/3的部門名稱和職能基本相同或相近;其余則根據(jù)各國(guó)國(guó)情有所不同。比如,美國(guó)設(shè)有退伍軍人事務(wù)部,韓國(guó)設(shè)有統(tǒng)一部,澳大利亞現(xiàn)政府則設(shè)置了氣候變化部。
在中央政府部門設(shè)置上,較充分地實(shí)行了大部門體制。比如,普遍設(shè)置了大農(nóng)業(yè)部、大交通部和大環(huán)境部,分別綜合負(fù)責(zé)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)政策,陸、海、空交通運(yùn)輸政策和環(huán)境保護(hù)政策等相關(guān)的政府事務(wù)。
處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的印度、印尼、俄羅斯、阿根廷、埃及、巴西和南非等國(guó)家,中央政府核心機(jī)構(gòu)的設(shè)置數(shù)量總體相對(duì)較多。其中數(shù)量最少的阿根廷只有11個(gè),俄羅斯15個(gè),其他幾個(gè)國(guó)家都在20個(gè)以上,印度最多,共設(shè)41個(gè)部門。7國(guó)平均為28個(gè)。由于機(jī)構(gòu)數(shù)量多,具體機(jī)構(gòu)設(shè)置的差異也比較大,其中阿根廷和俄羅斯聯(lián)邦政府的大部門設(shè)置相對(duì)較好。在俄羅斯,代表性的大部門設(shè)置有衛(wèi)生與社會(huì)發(fā)展部、交通部等,前者統(tǒng)籌負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)以及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等多項(xiàng)政府職能,后者則全面負(fù)責(zé)陸、海、空交通運(yùn)輸以及國(guó)土測(cè)繪與制圖等政策。而部門較多的國(guó)家無(wú)所謂大部門體制。
英國(guó)最早實(shí)行大部門體制
經(jīng)合組織國(guó)家,特別是美、英、法、日、德等主要發(fā)達(dá)國(guó)家,中央政府核心機(jī)構(gòu)數(shù)量不多,相對(duì)精干,究其原因,很大程度上得益于大部門體制的實(shí)行。
英國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家中較早實(shí)行大部門體制的國(guó)家。20世紀(jì)60年代后期,英國(guó)開(kāi)始在內(nèi)閣中組建被稱為“超級(jí)部(giantdepartment)”的大部門,擴(kuò)大業(yè)務(wù)管轄范圍,將多種內(nèi)容和有聯(lián)系的事務(wù)交由其管理。如1964年將原有的國(guó)防部、海軍部、陸軍部和空軍部合并為新的國(guó)防部,1968年外交部和聯(lián)邦事務(wù)部合并為外交和聯(lián)邦事務(wù)部,社會(huì)安全部和衛(wèi)生部重組為衛(wèi)生和社會(huì)安全部,1970年住房和地方政府部、公共建筑與工程部、運(yùn)輸部合并為環(huán)境事務(wù)部,貿(mào)易部和技術(shù)部合并為貿(mào)易與工業(yè)部,海外發(fā)展部并入外交與聯(lián)邦事務(wù)部。
經(jīng)過(guò)歷屆內(nèi)閣的不斷調(diào)整,到本屆布朗內(nèi)閣,核心機(jī)構(gòu)共設(shè)置19個(gè)。具有代表性的“超級(jí)部”主要包括文化、信息與體育部,商務(wù)、企業(yè)與規(guī)制改革部,環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部等。其中的商務(wù)、企業(yè)與規(guī)制改革部整合了過(guò)去的貿(mào)易與工業(yè)部的全部職能以及內(nèi)閣辦公室的部分職能,全面負(fù)責(zé)企業(yè)與商務(wù)關(guān)系、地區(qū)發(fā)展、市場(chǎng)公平、能源政策以及經(jīng)濟(jì)規(guī)制管理與改革事務(wù)等。
法國(guó)中央政府各部的設(shè)置沒(méi)有具體的法律規(guī)定,一般由總理在組織政府時(shí)根據(jù)需要確定。19世紀(jì)下半期,法國(guó)中央政府只有5或6個(gè)部的設(shè)置,而到了第五共和國(guó)時(shí)期,中央政府最多曾設(shè)置約30個(gè)部。其后,法國(guó)政府也進(jìn)行了大部門體制的探索和改革。本屆政府在薩科齊于2007年當(dāng)選總統(tǒng)并任命菲永擔(dān)任總理后,宣布中央政府由15個(gè)部組成,其中的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政與就業(yè)部和環(huán)境、發(fā)展與海洋部等,均為典型的大部門。例如,環(huán)境、發(fā)展與海洋部綜合負(fù)責(zé)資源、國(guó)土與政策、能源與氣候政策、可持續(xù)發(fā)展政策、災(zāi)害防治政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與交通政策等。
日本的大部門體制改革
日本中央政府2001年正式實(shí)施以大部門體制為重點(diǎn)的行政改革,主要目標(biāo)是為了克服“部門主義”,核心內(nèi)容是重組原有的22個(gè)省廳。重組原則包括依政策課題、施政目標(biāo)與任務(wù),重新按相同或相近職能組合部門,并重視部門的統(tǒng)合性與整體性;利益相反與性質(zhì)不同(如經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù))的業(yè)務(wù)要盡量放在不同部門;部門之間在規(guī)模和權(quán)限方面要盡量保持均衡。
按照這個(gè)原則,中央政府核心機(jī)構(gòu)大幅削減為12個(gè)省廳。原有職能重復(fù)或互補(bǔ)性高的11個(gè)省廳,統(tǒng)合改組為4個(gè)省,原郵政省、自治省、總務(wù)廳合并為總務(wù)省,文部省、科學(xué)技術(shù)廳合并為文部科學(xué)。缓裆、勞動(dòng)省合并為厚生勞動(dòng)省;運(yùn)輸省、建設(shè)省、北海道開(kāi)發(fā)廳、國(guó)土廳等合并為國(guó)土交通省。環(huán)境廳升格為環(huán)境省。其他七個(gè)省廳則根據(jù)任務(wù)需要,重新調(diào)整職能和負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)。
與上述省廳部門重組相配合,建立了三個(gè)層次的中央省廳間協(xié)調(diào)機(jī)制:一是在首相的直接領(lǐng)導(dǎo)下,由內(nèi)閣官房(相當(dāng)于我國(guó)的國(guó)務(wù)院辦公廳)主導(dǎo)的部門協(xié)調(diào),為最高協(xié)調(diào)機(jī)制;二是由首相就特定政策問(wèn)題任命的“特命內(nèi)閣大臣”主持召開(kāi)相關(guān)閣僚聯(lián)合會(huì)議,協(xié)調(diào)省廳間的問(wèn)題;三是省廳部門間的直接協(xié)調(diào)機(jī)制,一般特定政策問(wèn)題由該政策的主要負(fù)責(zé)部門擁有協(xié)調(diào)權(quán),其他部門參與配合。
在規(guī)劃和實(shí)施大部門體制改革過(guò)程中,日本政府專門成立了由首相直接領(lǐng)導(dǎo)的“行政改革會(huì)議”,吸收專家和社會(huì)有識(shí)人士參與,充分研討,獨(dú)立形成改革建議,政府對(duì)建議給予最大限度的尊重。同時(shí),在部署改革過(guò)程中,堅(jiān)持立法先行,到2001年改革正式實(shí)施,共提交立法機(jī)關(guān)審議通過(guò)了數(shù)十部相關(guān)法律,保證了改革的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。在2001年中央政府改革的基礎(chǔ)上,近年日本的地方政府也積極推行大部門體制改革。
幾點(diǎn)啟示
其一,從大部制實(shí)施比較充分的國(guó)家來(lái)看,中央政府核心機(jī)構(gòu)的理想設(shè)置數(shù)量似乎應(yīng)該控制在20個(gè)以下。目前我國(guó)國(guó)務(wù)院組成部門有28個(gè),同一些發(fā)展中大國(guó)相比似乎并不顯多。不過(guò),考慮到國(guó)務(wù)院還有1個(gè)直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、14個(gè)直屬機(jī)構(gòu)、5個(gè)辦事機(jī)構(gòu)、18個(gè)部委管理的國(guó)家局和多個(gè)事業(yè)單位的存在以及施政過(guò)程中現(xiàn)實(shí)存在的“政出多門”、“九龍治水”等問(wèn)題,進(jìn)行大部門體制的改革和探索,顯然是必要的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)看,在實(shí)施大部門體制的基礎(chǔ)上,將國(guó)務(wù)院組成部門的數(shù)量逐步調(diào)整到20個(gè)稍多一點(diǎn),應(yīng)當(dāng)是比較理想的。
其二,在職能和任務(wù)整合的基礎(chǔ)上探索試行大部門體制,是克服部門主義的有效途徑,這已經(jīng)為很多國(guó)家的行政改革經(jīng)驗(yàn)所證明。
其三,在積極探索實(shí)行大部門體制的同時(shí),也應(yīng)注意組建大部門要有一定的限度。首先,任務(wù)和利益取向相沖突的政府職能不宜放在一起,由一個(gè)部門負(fù)責(zé)施行;其次,在組建大部門時(shí),也要考慮部門之間力量和規(guī)模的平衡,大部門不宜規(guī)模太大,以致成為超越同一系列的其他部門之上的“部上之部”,那樣,反而會(huì)造成變相增加行政層級(jí)等新的行政管理問(wèn)題。
其四,從英、法、日等國(guó)大部門體制改革的經(jīng)驗(yàn)看,作為重大的行政管理改革措施的出臺(tái),需要從國(guó)情和現(xiàn)實(shí)出發(fā),逐步展開(kāi),不可操之過(guò)急。同時(shí),借鑒日本的經(jīng)驗(yàn),大部門體制改革,應(yīng)堅(jiān)持依法展開(kāi),通過(guò)立法機(jī)關(guān)的審議,以法律的形式對(duì)行政改革作出明確和具體的規(guī)范,有助于保障改革實(shí)施過(guò)程的嚴(yán)肅性。
其五,在中央政府推動(dòng)大部門體制改革的同時(shí),可以而且應(yīng)該鼓勵(lì)地方各級(jí)政府也作積極的探索。在這個(gè)問(wèn)題上,中央政府部門要堅(jiān)決克服“上下對(duì)口”“左右對(duì)齊”的慣性思維。(文/南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院課題組,本文由賈義猛執(zhí)筆)
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