歷史地看,戶籍制度的形成有其深刻的政治、經(jīng)濟(jì)原因。在追求“遷徙自由”的夢想之路上,我們要走的路顯然很長。
全球目前只有少數(shù)幾個(gè)國家實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制度,中國至今屬于其中之一。
衍生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的戶籍制度從嚴(yán)格控制到半放開歷經(jīng)了漫漫50年,現(xiàn)在仍處于有待徹底改革的相持階段。
中國戶籍制度背后承載的勞動就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度,以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面所衍生出的許多具體規(guī)定,整體構(gòu)成了一個(gè)利益向城市人口傾斜、包含社會生活多個(gè)領(lǐng)域、措施配套、組織嚴(yán)密的體系。政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。徹底的改革,絕非改掉一紙戶口所能解決。
城鄉(xiāng)二元戶籍制之源
1958年,被視為中國人口管理制度的一個(gè)分水嶺。
這一年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》及配套制度,為限制農(nóng)村人口流入城市提供了詳細(xì)的制度安排。在此前的1954年,其實(shí)中國公民的遷移自由已經(jīng)從憲法中被取消。
從1958年人民公社建立開始,中國人步入了一個(gè)漫長的城鄉(xiāng)分割二元體制。這一體制的形成,很多人把其歸結(jié)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使然,三農(nóng)問題專家、中國人民大學(xué)教授溫鐵軍則認(rèn)為這更多是當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成的!
他在《我們是怎樣失去遷徙自由的》一文中提到,在1952--1957年中國一五計(jì)劃時(shí)期,大約有2000多萬農(nóng)民工已經(jīng)自由流動進(jìn)入城市。但從1959年開始到1960年,大概用兩年左右的時(shí)間,又從城里遷出2000萬人。
這一變化源于當(dāng)時(shí)中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。建國后中國政府采取了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略,“一五”時(shí)期所建立的基本是軍重工業(yè)為主的國家工業(yè)體系,重工業(yè)有一種內(nèi)生的“資本排斥勞動”的機(jī)制,這一方式起初并未對農(nóng)村勞動力完全封閉,期間部分農(nóng)民工流動現(xiàn)象可以說明這一點(diǎn)。
不過情況到了1956年發(fā)生變化。中國工業(yè)此時(shí)剛剛起步,由于中蘇交惡,蘇聯(lián)停止了對中國工業(yè)化的后續(xù)投資。蘇聯(lián)停止援助后,政府財(cái)政赤字大規(guī)模增加,基本喪失了擴(kuò)大再生產(chǎn)能力,沒有新增擴(kuò)大再生產(chǎn)就沒有新增就業(yè),所以1959年政府不得不把進(jìn)城的人向外遷移。
斯大林說過,要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化,必須犧牲農(nóng)民的利益。這一觀點(diǎn)可以充分解釋中國建國初期學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式的工業(yè)化路徑。1958年人民公社建立后,政府在公社一級建立財(cái)政和農(nóng)業(yè)銀行機(jī)構(gòu),以全額提取農(nóng)業(yè)剩余,并且形成了城鄉(xiāng)分割的二元體制結(jié)構(gòu)來保證這種內(nèi)向型的資本積累,農(nóng)業(yè)成為重工業(yè)所需資本的積累來源。
北京理工大學(xué)教授胡星斗分析,對比西方國家先發(fā)展輕工業(yè)、積累了大量資金再逐漸投資到重工業(yè)的發(fā)展模式,當(dāng)時(shí)中國優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略“客觀使得輕工業(yè)沒有為重工業(yè)提供積累的機(jī)會”,只能通過“把農(nóng)民固定在土地上,讓他動彈不得,永遠(yuǎn)種糧食這種方式來實(shí)現(xiàn)資金積累”,從而演變?yōu)橐粓鰧r(nóng)民的“掠奪”。
這一背景下,戶籍制度一誕生就帶有濃重的命令經(jīng)濟(jì)色彩,并為之確立了一套完善的具體管理制度,內(nèi)容包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項(xiàng)人口登記制度。這個(gè)條例以法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市,限制城市間人口流動,在城市與農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道高墻,城鄉(xiāng)分離的“二元經(jīng)濟(jì)模式”從此在中國根深蒂固。
1964年,國務(wù)院轉(zhuǎn)批公安部戶口遷移相關(guān)規(guī)定的基本要點(diǎn)時(shí)提出兩個(gè)“嚴(yán)加限制”:對從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制;對從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。1977年,國務(wù)院第一次正式提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,此后公安部具體規(guī)定了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的內(nèi)部控制指標(biāo),即每年從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)不得超過現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口的1.5‰。
在嚴(yán)格的戶籍管理制度下,上個(gè)世紀(jì)整個(gè)60、70年代自動流動的人口幾乎沒有。城市生活柴米油鹽都是憑戶口憑票證供應(yīng),沒有票證,意味著無法生存。
戶口成為了利益載體
在長達(dá)50年的時(shí)間里,戶籍政策構(gòu)筑了“農(nóng)業(yè)戶口”與“城市戶口”在實(shí)際利益上的不平等。兩種戶口成為差別化分配各種利益的最直接標(biāo)簽。
非農(nóng)業(yè)戶口在各項(xiàng)待遇上明顯優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口。在改革前近30年的國家工業(yè)化初期階段,城市人口享受到了從出生到死亡的各種保障制度,這些保障靠國家財(cái)政補(bǔ)貼維護(hù)。據(jù)國家計(jì)委和國家統(tǒng)計(jì)局保守估計(jì),城鎮(zhèn)每安排一個(gè)人的就業(yè)和生活需花費(fèi)3至4萬元,2億多人就需要6萬多億元……
然而,占人口80%、只能提供積累不能分享工業(yè)化收益的農(nóng)民一直與這種制度無緣,土地成為他們唯一的保障。
兩類戶口在一定程度上衍生出具有不同等級的社會身份。1961年之后,要成為國營企業(yè)工人一般首先要有城市戶口。在整個(gè)社會,干部、工人、農(nóng)民之間的階級分野非常分明。
戶口制度的輻射力量是驚人的。人們很快發(fā)現(xiàn),其背后逐漸附加了從社會保障到教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等幾乎所有公民權(quán)益的城鄉(xiāng)化差異。城鄉(xiāng)之間建立起一種在政治、經(jīng)濟(jì)、文化社會基礎(chǔ)上的全方位不平等,由此也衍生了長期二元社會結(jié)構(gòu)下城市市民的“一等公民”與農(nóng)業(yè)人口的“二等公民”的社會地位。去掉“農(nóng)”字標(biāo)簽,獲得與城市公民平等的社會身份,成為幾代農(nóng)民百折不撓、摻雜無數(shù)辛酸血淚的奮斗史。
80年代中后期,隨著戶籍制度的松動,“農(nóng)轉(zhuǎn)非”控制指標(biāo)有所調(diào)整,一些地方開始規(guī)定農(nóng)民交納一定數(shù)額費(fèi)用就可成為當(dāng)?shù)赜行忻瘛3擎?zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口商品化的“星星之火”由此點(diǎn)燃,并以燎原之勢蔓延至全國。
戶口交易,成為30年戶籍改革變遷中的獨(dú)特現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)報(bào)道,到1994年上半年,全國約有17個(gè)省共300多萬人購買了城市戶口,此項(xiàng)收入高達(dá)250億元,這還不包括那些未登記在案的以及黑箱操作的部分。這個(gè)數(shù)字,充分表明了戶口負(fù)載的各種利益分配的真實(shí)含金量。
農(nóng)民工潮:繞不過去的中國特色
改革開放后,農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從根本上解決了我國農(nóng)產(chǎn)品短缺問題,同時(shí)私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大量涌現(xiàn)及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異需要勞動力的流動,政府才開始放松對人口遷移的控制。
1984年,戶籍堅(jiān)冰出現(xiàn)首道裂縫:是年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶問題的通知》,文件規(guī)定,有經(jīng)營能力、有固定住所或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)單位長期務(wù)工的,公安機(jī)關(guān)應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口。統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)人口,吃議價(jià)糧,辦理《自理口糧戶口簿》和《加價(jià)糧油供應(yīng)證》。這無疑是一個(gè)里程碑,給了部分人以“遷徙自由”,農(nóng)民由此獲得了在城市合法生存的權(quán)利。
隨后,商品糧分配制度實(shí)現(xiàn)改革,農(nóng)民進(jìn)入城市少了“自帶口糧”障礙,事實(shí)上形成了大量農(nóng)民工涌向城市的打工熱潮。這一人口遷移的趨勢有著客觀現(xiàn)實(shí)的推動:長期以來農(nóng)村人多地少和農(nóng)業(yè)收益低的狀況使得農(nóng)村中的剩余勞動力達(dá)到三分之二左右,這些剩余勞動力必然要向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,而且大部分人向大、中城市轉(zhuǎn)移。
農(nóng)民流動的事實(shí),一度推動了1993年開始的戶口制度思想的重大改變,當(dāng)時(shí)政府在政策討論中曾經(jīng)提出過不再進(jìn)行身份限制。1994年公安部的戶籍制度改革文件草稿基本精神就是改變管理原則,按照職業(yè)和居住地來建立戶籍管理制度。
然而,1994年以后的宏觀環(huán)境變化阻擋了這一改革的進(jìn)程。本來已經(jīng)起草戶籍制度改革的文件暫時(shí)擱置,這一擱置就到了2002年,期間戶籍政策一直未有實(shí)質(zhì)性松動。
所以,在改革開放的前20年里,盡管城市發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的相當(dāng)動力來自于大規(guī)模的人口流動,其中農(nóng)民工潮是繞不過去的中國特色,這一數(shù)字到現(xiàn)在達(dá)到了2億,占到總?cè)丝诘?5%,然而這一流動是以無數(shù)外來務(wù)工人員“兩棲身份”的委曲求全為代價(jià)的。
進(jìn)入城市的農(nóng)民工在城市可以“立業(yè)”,但無法“安家”,城市不給他們“戶口”,意味著沒有城市居民的身份,也就享受不到城市居民可以獲得的一切福利待遇。戶籍制度、教育制度、保障制度、人事制度、醫(yī)療制度對城市戶口、農(nóng)村戶口的雙重標(biāo)準(zhǔn),使得農(nóng)民工只能游離于體制之外。戶籍政策成為這一系列制度不公的核心載體。
復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院院長彭希哲教授在《中國農(nóng)民工調(diào)查》中指出: “農(nóng)民工之所以能夠在城市中以比較低廉的價(jià)格從事經(jīng)濟(jì)活動,正在于他們的這種兩棲身份。如果中國沒有戶籍制度,農(nóng)民工就會希望擁有與城里人一樣的生活方式、一樣的收入、一樣的勞動條件,但我現(xiàn)在覺得我是農(nóng)民,我的家在農(nóng)村,我到你這里來就是為了掙點(diǎn)兒錢而已,只要收入我認(rèn)為可以,我就干了,這就是中國很低的勞動成本之所以能夠存在的一個(gè)很重要的前提!
理性地看,這一絕對不能稱之為公平的制度,客觀上幫助中國以低成本換取了農(nóng)村勞動者的全部剩余,用不到30年的時(shí)間高速完成了資本原始積累和工業(yè)化,同時(shí)也使城市、農(nóng)村置身于一種相對固定、平穩(wěn)的社會環(huán)境之中。
然而負(fù)面效應(yīng)同樣明顯,城市對農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)制度上的接納和社會制度上的不接納這一矛盾導(dǎo)致了中國城市化進(jìn)程中的最大不公。胡星斗教授尖銳地指出:改革開放至今,城鄉(xiāng)差距不但沒有縮小,反而進(jìn)一步擴(kuò)大,最關(guān)鍵的原因在于戶籍制度基本上沒有進(jìn)行過像樣的改革。
“市場經(jīng)濟(jì)制度天然要求遷徙自由,中國的戶籍制度還是在通過人口登記區(qū)分不同的權(quán)利:你是在農(nóng)村還是在城市,是在這個(gè)城市還是在那個(gè)城市,由此就享有不同的權(quán)利。我們還沒有形成與市場經(jīng)濟(jì)相配套的人口管理制度!
他提出,要改變這種人口制度,在進(jìn)行“狹義”的戶籍制度改革的同時(shí)也必須重視“廣義”的戶籍制度改革或者說“大戶籍制度”改革,即戶口登記改革與教育、醫(yī)療等“附加功能”的改革應(yīng)當(dāng)同時(shí)并進(jìn),進(jìn)行平等權(quán)利的制度變革。
從這個(gè)意義上說,中國的戶籍改革還只是剛剛起步。雖說“狹義”的戶籍改革在2002以后一些省市就有了實(shí)質(zhì)性舉動,但中央層面上的制度推進(jìn)尚不明晰;而廣義上的“大戶籍制度”改革,從“十七大”以來已然成為政府最重要、也最艱巨的命題之一。(記者 陶衛(wèi)華 杜娟)
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