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利益分配格局錯(cuò)綜復(fù)雜 中國(guó)戶籍改革艱難前行

2008年02月13日 14:12 來(lái)源:《小康》雜志 發(fā)表評(píng)論

    戶籍制度改革本身并不復(fù)雜,但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的社會(huì)利益分配格局卻是錯(cuò)綜復(fù)雜的。

  “我不是在挑戰(zhàn)戶籍制度,相反,我是在維護(hù)法律的戶籍制度,”在北京工作已有四年多的安徽籍律師程海一再?gòu)?qiáng)調(diào)!芭c戶籍制度較真”讓程海出了名。此前他要求根據(jù)他長(zhǎng)期定居北京的事實(shí)將戶口遷往北京。但由于沒(méi)有北京市公安局出具的“準(zhǔn)遷證”,遭到拒絕。于是,他先后將北京、安徽兩地的公安部門(mén)告上法庭,但遭駁回;此后又致信國(guó)務(wù)院法制辦,建議清理戶籍管理相關(guān)文件。日前程海又通過(guò)電郵建議北京市政府,將540萬(wàn)外地戶口北京常住居民的北京戶籍問(wèn)題,列為2008年直接關(guān)系群眾生活的重要實(shí)事中。

  事實(shí)上,自中國(guó)城鄉(xiāng)收入差別不斷拉大、城鄉(xiāng)矛盾顯現(xiàn)以來(lái),質(zhì)疑現(xiàn)行戶籍制度的聲音就不絕于耳,調(diào)研、方案、路線圖一再出現(xiàn),小范圍改革試點(diǎn)也未曾中斷。然而全面的改革方案仍付之闕如。

  戶改也在“摸著石頭過(guò)河”

  壓力之下,近年來(lái)戶口問(wèn)題的各種解決方案也在“摸著石頭過(guò)河”。

  1992年國(guó)家就成立戶籍制度改革文件起草小組,并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案,提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì),統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度;實(shí)行居住地登記戶口原則,以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件,調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標(biāo)。

  河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市近年來(lái)取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分,統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度,統(tǒng)稱(chēng)為居民戶口。為推動(dòng)改革政策的順利實(shí)施,12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市公安機(jī)關(guān)主動(dòng)配合民政、勞動(dòng)保障、計(jì)劃生育、教育等部門(mén)調(diào)整相關(guān)配套的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策。北京、上海兩市也已下發(fā)了本市農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口實(shí)施意見(jiàn),放寬了條件限制。

  在去年12月召開(kāi)的全國(guó)治安工作會(huì)議上,公安部宣布,我國(guó)將大力推進(jìn)以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度為重點(diǎn)的戶籍管理制度改革,逐步取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì),實(shí)現(xiàn)公民身份平等。除此之外,我國(guó)還將以具有合法固定住所為基本落戶條件,進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策,促進(jìn)人才交流和人口的合理有序轉(zhuǎn)移;完善暫住戶口登記,探索建立居住證制度;放寬夫妻投靠、老年人投靠子女到城市落戶的條件限制,解決群眾的實(shí)際困難。

  新一輪戶改的共同點(diǎn)

  2007年6月6日,菲律賓總統(tǒng)阿羅約到訪重慶。此起彼伏的高樓和縱橫交錯(cuò)的立交橋讓她困惑:“重慶還有農(nóng)民嗎?”時(shí)任重慶市委書(shū)記汪洋的回答是:其實(shí)重慶大部分老百姓都是農(nóng)民。

  “‘大城市帶動(dòng)大農(nóng)村’是重慶直轄之后就已經(jīng)具備的特點(diǎn)。重慶具備省級(jí)行政架構(gòu),并不是單純的城市經(jīng)濟(jì)體。重慶的城鄉(xiāng)差距尤其大,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯!敝貞c市社科院城市發(fā)展研究所所長(zhǎng)許玉明接受《小康》采訪時(shí)指出,“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的改革就是向困擾中國(guó)的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”宣戰(zhàn),戶籍問(wèn)題便是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的重要一項(xiàng)。

  作為重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革先行示范區(qū),九龍坡區(qū)在2007年年初探索制定了《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戶籍制度改革試行辦法》等配套制度,以解決農(nóng)民變市民過(guò)程中面臨的各種問(wèn)題。該區(qū)規(guī)定在子女入學(xué)、就業(yè)扶持、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等各個(gè)方面,變市民的農(nóng)民享受與當(dāng)?shù)亍俺抢锶恕币粯拥拇。有的區(qū)縣甚至出臺(tái)了農(nóng)民變市民的獎(jiǎng)勵(lì)辦法。

  據(jù)了解,重慶將建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度,統(tǒng)一登記為“重慶市居民戶口”,不再區(qū)分農(nóng)村人城市人!斑@一改革將在試點(diǎn)基礎(chǔ)上于2012年前全面推開(kāi),并盡快過(guò)渡到以身份證取代屬地戶籍管理制度!

  如今在我國(guó)許多地方展開(kāi)的新一輪戶籍改革,都與重慶有一個(gè)共同點(diǎn),便是以“城鄉(xiāng)一體化”為目標(biāo),通過(guò)全面推進(jìn)改革,打破原有的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度。

  廣東省全面推進(jìn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn),已于2005年11月報(bào)請(qǐng)省政府審定。這次改革意見(jiàn)中提出:在全省范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)、自理口糧及其他類(lèi)型的戶口性質(zhì),實(shí)行城鄉(xiāng)戶籍登記管理一體化;按照在實(shí)際居住地登記戶口的原則,建立并完善實(shí)有人口登記管理制度。

  《河南省城鎮(zhèn)化“十一五”規(guī)劃》則明確提出,河南省將按照城鄉(xiāng)一體化要求,實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理,在全省推行按實(shí)際居住地進(jìn)行登記的戶籍管理制度。城鄉(xiāng)居民將按照實(shí)際居住地址統(tǒng)一登記為“居民戶口”。

  武漢城市圈也表示九城市戶籍改革有望先行先試:持通用戶口本,武漢城市圈九城市居民可自由流動(dòng),并形成以就業(yè)、社保、教育、衛(wèi)生為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系。

  準(zhǔn)入和遷移條件在放寬

  山東省規(guī)定,凡屬該省引進(jìn)的人才,發(fā)給《山東省外來(lái)人才居住證》,享受當(dāng)?shù)鼐用竦耐却。重慶市則在暫住人口中全面實(shí)施居住證制度,取代原有的暫住證。

  2007年12月,浙江省也開(kāi)始在部分外來(lái)人口較多地區(qū)試點(diǎn)居住證制度。此次改革打破了原有的戶籍屬地管理框架,把居住證分為三個(gè)等級(jí),類(lèi)別上分為臨時(shí)居住證和居住證兩種,而居住證又分為普通人員類(lèi)和專(zhuān)業(yè)人員類(lèi)。按照外來(lái)人員的條件,分別對(duì)應(yīng)不同的就業(yè)、住房和子女入學(xué)等社會(huì)福利。這種被當(dāng)?shù)毓賳T稱(chēng)為“繞過(guò)戶口來(lái)設(shè)計(jì)附著在戶籍上的福利制度的改革”,受到公眾尤其是外來(lái)人口的關(guān)注。

  在河南省鶴壁市,城鄉(xiāng)一體化戶籍改革也出現(xiàn)了新的特點(diǎn),如取消了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計(jì)劃限制,實(shí)行有合法固定住所、有穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源條件下的準(zhǔn)入制度;前來(lái)投資、興辦實(shí)業(yè)和購(gòu)房,不受時(shí)間長(zhǎng)短、投資數(shù)額、納稅數(shù)額的限制即可遷入;取消了夫妻投靠在居住時(shí)間上的限制,取消了父母投靠子女對(duì)身邊有無(wú)子女的限制,取消了子女投靠父母對(duì)子女年齡的限制;增加了投資投勞人員、外來(lái)務(wù)工人員符合一定條件即可入戶的內(nèi)容。

  作為外來(lái)人口大省的廣東省也在籌建不同城市的準(zhǔn)入制度,以準(zhǔn)入條件取代各類(lèi)進(jìn)城人口控制指標(biāo)。如廣州市在2003年以來(lái)先后推出了多項(xiàng)政策,改革了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和人口增長(zhǎng)調(diào)控管理辦法,取消了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口控制計(jì)劃,將夫妻投靠的年限由10年放寬至5年,并明確了以準(zhǔn)入條件取代按計(jì)劃指標(biāo)審核落戶的辦法。

  深圳市也相繼調(diào)整了戶口遷移政策,出臺(tái)了多份配套文件,全部取消了“農(nóng)業(yè)”戶口性質(zhì),新增投資納稅入戶政策,并將夫妻投靠的年限放寬至2年。

  改革仍需改堅(jiān)

  改革在如火如荼地進(jìn)行,效果卻似乎不盡如人意。即便是前文中提到的12個(gè)省(自治區(qū)、直轄市),也并沒(méi)能很好地解決原來(lái)的城市戶口居民和農(nóng)村戶口居民的平等問(wèn)題。有的地區(qū),甚至在大刀闊斧地“改革”之后,由于種種原因,又不得不退回到原來(lái)的政策上來(lái)。

  河南省鄭州市在2003年宣布入戶政策完全放開(kāi)、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口時(shí),鄭州市也因其改革力度被媒體形容為中國(guó)戶籍改革的“先行者”,但在2004年后鄭州的“戶籍新政”被緊急“叫!,理由是:人口的迅速增加致使城市交通擁擠,教育資源急劇緊張,社會(huì)保障部門(mén)壓力增大,治安和刑事案件發(fā)案數(shù)量增加,城市治安壓力加大,人口增加后患病人員增加將給醫(yī)療行業(yè)帶來(lái)壓力等等。

  許多地方,農(nóng)民有了和城里人一樣的“居民戶口”后卻發(fā)現(xiàn),城鄉(xiāng)戶口差別背后隱含的社會(huì)不公仍舊不少,諸如社會(huì)地位、收入標(biāo)準(zhǔn)、子女入學(xué)、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、福利、高考、升職、培訓(xùn)等等并沒(méi)有完全消除,有了進(jìn)城的“門(mén)票”卻享受不到“市民待遇”。寧夏固原市許多農(nóng)轉(zhuǎn)非的群眾就由于長(zhǎng)年未能享受城市待遇,反而失去了退耕還林、兩免一補(bǔ)等農(nóng)村優(yōu)惠措施,紛紛要求非轉(zhuǎn)農(nóng),在戶口上呈現(xiàn)返鄉(xiāng)潮。

  城里人也有怨言:戶口一放開(kāi),龐大的農(nóng)民涌進(jìn)城,城市就要變成“鬧市”,不得安寧了。況且大家如果完全平等,不是來(lái)分我們的“蛋糕”嗎?

  當(dāng)規(guī)定與要求,最終變得不那么匹配時(shí),不禁讓人對(duì)這新一輪“戶改”的意義有了疑慮,有人甚至評(píng)論其“象征意義”多于實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

  在各種關(guān)于戶籍制度的討論聲中,更多的是支持漸進(jìn)式的改革:經(jīng)濟(jì)因素和中心城市的承受能力成為重點(diǎn)考慮的因素。接受《小康》采訪的多位人士認(rèn)為,全面推進(jìn)戶籍改革的目標(biāo)是解決城鄉(xiāng)戶口性質(zhì)統(tǒng)一問(wèn)題,讓?xiě)艨诨貧w本位。戶籍制度改革本身并不復(fù)雜,但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的社會(huì)利益分配格局卻是錯(cuò)綜復(fù)雜的,不研究解決好相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策問(wèn)題,不破除各種壁壘,戶籍管理制度改革將難以全面穩(wěn)步推進(jìn)。

  不過(guò)在程?磥(lái),鄭州戶改只是暴露了被長(zhǎng)期掩蓋的各地對(duì)非本地戶口人(子女)上學(xué)、就業(yè)、社會(huì)保障上不公平對(duì)待的問(wèn)題。其實(shí)質(zhì)是各地以常住戶口為借口,違反了(義務(wù))教育法、勞動(dòng)法、社會(huì)保障方面的法律,應(yīng)由對(duì)應(yīng)的法律去調(diào)整,與戶口無(wú)關(guān),戶口也無(wú)法解決這些不公平的問(wèn)題。

  對(duì)于戶籍制度,前進(jìn)還是退步,恐怕還將成為人們爭(zhēng)論不休的話題。程海對(duì)于自己的訴訟倒是充滿信心,“我會(huì)一直告下去,直到法律正確實(shí)施,相信我一定會(huì)勝訴的!背毯?隙ǖ貙(duì)《小康》表示,“如果大家都來(lái)關(guān)注、參與,明年或許就會(huì)出現(xiàn)根本性的改變!保ㄓ浾 陶衛(wèi)華 杜娟)

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