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成都"戶改":四年"潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲"一步步溫和推進(jìn)

2008年02月13日 14:12 來(lái)源:《小康》雜志 發(fā)表評(píng)論

    如果聯(lián)想起2003年鄭州市“門戶大開”的戶籍政策,成都的“城鄉(xiāng)居民一元化”戶籍改革顯然要溫和許多。不同的后果是,鄭州戶改在2006年終因城市不堪重負(fù)而緊急叫停,而成都的戶改至今仍以“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的方式一步步深入推進(jìn)中。如果將后者的戶籍改革試驗(yàn)納入到整個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的大背景下來(lái)考慮,也許意義更加廣泛。

  2007年6月,成都獲批設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。

  其實(shí),這座城市的探索走得更早一些。早在3年前,成都戶籍改革新政的成形出臺(tái),就來(lái)自于市委“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”發(fā)展的配套改革戰(zhàn)略。當(dāng)年,成都推倒城鄉(xiāng)戶籍壁壘阻礙農(nóng)村勞動(dòng)力自由流動(dòng)的枷鎖,在全市推行一元化戶籍管理制度,取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分,統(tǒng)稱為“成都市居民”。

  這一戶籍管理制度上的最大突破處在于,成都市農(nóng)民可通過城市租房獲得成都市戶口。這意味著,對(duì)于所有當(dāng)?shù)剞r(nóng)民來(lái)說(shuō),想要取得一紙成都城市戶口,已經(jīng)不再是什么難題。其后,這一改革舉措被其他很多城市所效仿。

  現(xiàn)在,到了戶籍新政實(shí)施的第四個(gè)年頭,成都市委政策研究室副主任梁其洲透露,成都正在醞釀的新思路是,如何把這一政策輻射擴(kuò)大到全體外來(lái)農(nóng)民工,把他們也納入到整個(gè)成都的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略中來(lái)。

  成都農(nóng)民的進(jìn)城之路

  張有瓊在她四十多平米的新房里敲敲打打。

  新年即將來(lái)臨,和成都大觀村其他村民們一樣,她一直在忙碌著青龍小區(qū)住房的簡(jiǎn)單裝修。

  這是一個(gè)模樣和普通經(jīng)濟(jì)適用房無(wú)異的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”小區(qū)。小區(qū)建在大觀村原有土地之上,現(xiàn)在這里是成都的三環(huán)立交橋邊。3年前,張有瓊被政府征走了7分耕地和100多平米宅基地。按照人均35平方米的房屋置換政策,她家3口人換到了兩套這樣的一居室住房。

  看起來(lái),張有瓊和所有城市近郊的被征地農(nóng)民沒什么區(qū)別。但是,她的身份其實(shí)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化。除了戶口登記簿上由原來(lái)的“農(nóng)業(yè)戶口”統(tǒng)一更換為“成都市居民”戶口,更根本的改變是,她已經(jīng)可以享受到和城市人同等的醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)。這一待遇不會(huì)因其職業(yè)欄上注明的“被征地農(nóng)民”而有所差別。當(dāng)然,在其他一系列配套制度上,差距也在一點(diǎn)點(diǎn)縮小。

  目前,成都已率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的全覆蓋。此外,以養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保障制度也得逐步與城市社保制度接軌。成都市規(guī)定,被征地農(nóng)民都可以辦養(yǎng)老保險(xiǎn),政府給予20%左右的補(bǔ)貼。男性到60歲、女性50歲,就可以每月領(lǐng)到近300元的養(yǎng)老金。

  這樣的政策極大鼓勵(lì)了農(nóng)民融入城市的熱情。不過,其中面臨的問題也應(yīng)之而來(lái)。張有瓊認(rèn)為“政府政策是好,只是壓力確實(shí)也有點(diǎn)大”,F(xiàn)在她尚處于無(wú)業(yè)狀態(tài),而丈夫做環(huán)衛(wèi)工人的每月收入580元中,就要拿出400多元來(lái)繳納養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)。她感嘆:“未滿40歲的村民要買社保的年限更多,買10年,如果再?zèng)]工作好惱火!”

  對(duì)此,成都市政府的應(yīng)對(duì)之策是定期搞各種免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn),以充分保證農(nóng)轉(zhuǎn)居居民的就業(yè)。就業(yè)率相對(duì)較好的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”試點(diǎn)培風(fēng)小區(qū)居民除了工作收入,多數(shù)還能擁有房屋出租、土地流轉(zhuǎn)收益和村集體資產(chǎn)的分紅,去年人均收入達(dá)到4500元。

  當(dāng)然,并不是每一個(gè)農(nóng)轉(zhuǎn)居居民都能達(dá)到這樣的水平,其中的政策因素如能否從被征用的土地中獲得租賃、入股等土地流轉(zhuǎn)收益是影響其收入的關(guān)鍵性因素。

  三圣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)模式

  “現(xiàn)在農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)城市戶口一點(diǎn)障礙沒有,但城市戶口要轉(zhuǎn)農(nóng)村戶口卻很困難了。這是為了鼓勵(lì)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中,增加農(nóng)村的收益!背啥际惺虚L(zhǎng)葛紅林在接待記者采訪時(shí)如是表示。

  三圣鄉(xiāng)模式正是成都“城鄉(xiāng)一體化”進(jìn)程中農(nóng)民充分受益的成功樣板。4年前,三圣鄉(xiāng)還被成都人稱為“外八鄉(xiāng)”,這個(gè)稱呼就像上海人說(shuō)的“下只角”。但是現(xiàn)在它卻成了城里人十分羨慕的香餑餑。

  4年間,這里的農(nóng)民不僅完成了從傳統(tǒng)農(nóng)民到土地經(jīng)營(yíng)者的身份轉(zhuǎn)變,更因其政策優(yōu)惠而成為從土地流轉(zhuǎn)中獲得資產(chǎn)收益的典型代表。

  在成都市打造的所有“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合經(jīng)濟(jì)改革試點(diǎn)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)”序列里,三圣鄉(xiāng)是離成都最近的一個(gè):只有7公里,曾經(jīng)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)人多地少、無(wú)產(chǎn)業(yè)特色的貧困地帶。現(xiàn)在,這個(gè)貧困鄉(xiāng)有了一個(gè)國(guó)家4A級(jí)景區(qū)的魅力名字:“五朵金花”。

  三圣鄉(xiāng)幸福村村民熊祥金曾經(jīng)是騎車進(jìn)城賣菜的菜農(nóng),現(xiàn)在的身份是幸福梅林“梅王閣”農(nóng)家小院的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者。正值梅花旺季,他的小院每天可以接待400人的“農(nóng)家樂”游客,一年的經(jīng)營(yíng)收入就能達(dá)到6萬(wàn)元。

  不過,幸福村村民像他這樣自己經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂項(xiàng)目的并不多。這個(gè)村的近50家“農(nóng)家樂”90%以上由農(nóng)民出租給外來(lái)公司經(jīng)營(yíng),村民獲得土地出租收益的同時(shí),可以外出打工掙錢。

  “我們是帶土地的居民!边@是熊祥金對(duì)自己身份的新定位。和城里人不同的是,他們?cè)趽碛泄べY、經(jīng)營(yíng)收入的同時(shí),還可以享受到土地租賃、入股的財(cái)產(chǎn)性收益。

  他指了指遠(yuǎn)處古色的“風(fēng)景獨(dú)好”農(nóng)家小院,“這個(gè)院子就是由我們幸福村村委會(huì)利用村集體土地修建后轉(zhuǎn)租給外來(lái)商家經(jīng)營(yíng)的,村里全體村民通過入股方式來(lái)獲得租金收入!

  這些細(xì)節(jié)展現(xiàn)了三圣鄉(xiāng)通過土地流轉(zhuǎn)以爭(zhēng)取最大效益的發(fā)展思路。三圣鄉(xiāng)政府的具體做法是:對(duì)農(nóng)地土地出讓權(quán)的轉(zhuǎn)讓協(xié)議規(guī)定時(shí)間不等,并設(shè)上限(國(guó)家規(guī)定為30年)。使用年限滿期以后,原則上政府對(duì)于甲乙雙方的租賃關(guān)系是農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)給新型的集體經(jīng)濟(jì)組織。再由新型集體經(jīng)濟(jì)組織和市場(chǎng)方再次流轉(zhuǎn)。農(nóng)民流轉(zhuǎn)了土地,但是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并沒有喪失。農(nóng)民可以把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折算入股,每五年遞增10%?梢酝ㄟ^分紅來(lái)取得回報(bào)。

  從農(nóng)民到產(chǎn)業(yè)工人

  成都的戶改模式并未造成中心城區(qū)人口過度集中,歸功于其政策引導(dǎo)。

  按照成都市政府的戰(zhàn)略,農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中主要分3種類型:在5個(gè)中心城區(qū)建設(shè)完全與城市接軌的農(nóng)民新居工程;在郊區(qū)以重點(diǎn)鎮(zhèn)為主推動(dòng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中,城鎮(zhèn)新型社區(qū)工程構(gòu)成重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)的重要組成部分;在邊遠(yuǎn)丘區(qū)山區(qū),根據(jù)區(qū)情適度引導(dǎo)農(nóng)民向新型農(nóng)村社區(qū)集中居住。

  城中村或近郊農(nóng)村,有地利之便,“農(nóng)轉(zhuǎn)居”阻力不大。對(duì)于遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”農(nóng)民,如何保障其應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益?

  成都進(jìn)行了一種大膽嘗試:通過土地整理,推動(dòng)農(nóng)村院落拆并和農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)、中心村和聚居點(diǎn)適度、自愿集中。

  蒲江縣距成都城區(qū)68公里,一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣。兩年多前,復(fù)興鄉(xiāng)1500多戶農(nóng)民拆遷搬進(jìn)集中居住小區(qū)。通過土地流轉(zhuǎn),他們把騰出的萬(wàn)余畝土地租給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司,農(nóng)民直接變成產(chǎn)業(yè)工人,實(shí)行“股權(quán)+紅利+工資”的收入分配方式。目前該鄉(xiāng)獼猴桃生產(chǎn)基地投資已達(dá)1.2億美元。

  實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)郊落后地區(qū)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的另一種途徑是建工業(yè)園區(qū)。大邑縣距離成都市區(qū)45公里,規(guī)劃了一個(gè)占地30平方公里的工業(yè)園區(qū),引進(jìn)了青島雙星等一批著名企業(yè),解決了失地農(nóng)民的工作和社保問題。

  據(jù)統(tǒng)計(jì),成都市規(guī)劃建設(shè)600個(gè)農(nóng)村新型社區(qū)。截至2006年底,已經(jīng)建成農(nóng)民集中居住區(qū)67個(gè),入住農(nóng)民14.7萬(wàn)人。

  成都城鄉(xiāng)居民收入差距從2002年的2.66∶1縮小到2006年的2.61∶1。從2003年到2006年,成都失地農(nóng)民和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移至二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè),年均增加10.53萬(wàn)人。土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中后,繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者,搖身一變成為“農(nóng)業(yè)工人”。

  四川省人民政府副秘書長(zhǎng)楊國(guó)安在“中國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)論壇”上對(duì)成都市的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)思路給予肯定,他認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展商的引入推動(dòng)了農(nóng)民向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變,促進(jìn)了成都探索土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制,包括土地股份合作、租賃、承包等模式,有利于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

  土地?fù)Q“社!保河写隣(zhēng)論的經(jīng)驗(yàn)

  為了形成土地的規(guī)模集中,成都戶改的一個(gè)核心要點(diǎn)是鼓勵(lì)農(nóng)民放棄土地,向城區(qū)集中。四川省社科院學(xué)術(shù)顧問、著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家林凌把這一戰(zhàn)略概括為“三保障、兩放棄”。

  “三保障是前提,農(nóng)民進(jìn)城必須保障他的就業(yè)、廉租房,保障他的家屬進(jìn)城,保障他的城市居民可以享受到的社會(huì)保障;兩放棄是條件,農(nóng)民放棄他的農(nóng)村宅基地、農(nóng)村承包地!

  在實(shí)際操作中,這形成了成都市“土地?fù)Q社!钡膽舾哪J。

  應(yīng)該說(shuō),這一戶改模式出臺(tái)時(shí)還是考慮到了失地農(nóng)民的利益。成都市公安局戶籍科民警紀(jì)麗告訴記者:“‘農(nóng)轉(zhuǎn)居’后,農(nóng)民們的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體土地的所有權(quán)和補(bǔ)償權(quán)、集體資產(chǎn)的所有權(quán)和分配權(quán)等不發(fā)生變化。農(nóng)民自愿退出原農(nóng)村宅基地進(jìn)入城鎮(zhèn)購(gòu)買公寓房的,可享受相鄰區(qū)位經(jīng)濟(jì)適用房的優(yōu)惠政策!

  從積極意義上看,在城鄉(xiāng)差別客觀存在的情況下,“土地?fù)Q社!彪m然可以說(shuō)是權(quán)宜之計(jì),但畢竟一方面能夠推動(dòng)農(nóng)民積極進(jìn)城,另一方面在保護(hù)農(nóng)村耕地的情況下,能夠促進(jìn)土地集中和合理流轉(zhuǎn),幫助農(nóng)民真正擁有自己的財(cái)產(chǎn)性收入。

  不過,這一模式也得到不少專家的質(zhì)疑。溫鐵軍教授接受《小康》采訪時(shí)指出,“土地?fù)Q社!辈僮鞑缓茫苡锌赡茏兂闪硪粓(chǎng)以“城市化”命名、對(duì)農(nóng)民進(jìn)一步剝奪的方式;同時(shí)社保以土地為條件,本身就是對(duì)農(nóng)民的另一種差別待遇。

  溫鐵軍對(duì)此有著尖銳批評(píng):“真想城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,應(yīng)該先做到給農(nóng)民以起碼的國(guó)民待遇,在公共品上給農(nóng)民以公平的待遇。我們現(xiàn)在的政策只是向正常國(guó)家的正常國(guó)民待遇上靠近。這么大的財(cái)政,還讓人沒有醫(yī)保、沒有社保,沒有養(yǎng)老,還扭扭捏捏,一次一次往前挪,憑什么?農(nóng)民這么多年沒社保,現(xiàn)在還讓他們用土地?fù)Q。做了這么多年貢獻(xiàn)了,窮了這么多年,連起碼的保障都不給人家,正常嗎?”

  溫鐵軍認(rèn)為,中國(guó)農(nóng)村的貧困客觀源于農(nóng)村土地、資本、勞動(dòng)力三要素的流失。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的真正著力點(diǎn)還在于促進(jìn)三要素回流,同時(shí)政府在公共開支的公平性上做到城鄉(xiāng)無(wú)差別待遇。

  公共服務(wù)均衡化的夢(mèng)想與現(xiàn)實(shí)

  2003年以后,中國(guó)政府的社會(huì)政策著力點(diǎn)都在于促進(jìn)公共品的公平性上。這一思路與國(guó)家總體進(jìn)入城市反哺農(nóng)村、公共服務(wù)均衡化的發(fā)展階段相吻合。專家認(rèn)為,我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)開始具備解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基本條件,成都作為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合試驗(yàn)區(qū)”,其大戶籍改革正順應(yīng)了這一大的趨勢(shì)。

  如今,成都市已經(jīng)建了二十多個(gè) “農(nóng)轉(zhuǎn)居小區(qū)”。青陽(yáng)區(qū)培風(fēng)小區(qū)作為成都首建的第一個(gè)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”小區(qū),配備了先進(jìn)的“六站一室一港灣”,即醫(yī)療站、文化站、教育工作站、社保工作站、就業(yè)工作站和警務(wù)室、港灣式交通車站,使得農(nóng)民在享受公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上甚至超過城市社區(qū)。

  其后通過工業(yè)園區(qū)模式市場(chǎng)化運(yùn)作建立的歐式風(fēng)格社區(qū)“歐洲小鎮(zhèn)”,以及最新的“康莊小區(qū)”工程,作為區(qū)政府的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”樣板,硬件和軟件也都在整個(gè)成都市社區(qū)建設(shè)中屬上乘。

  “要讓青陽(yáng)區(qū)的農(nóng)民享受到和城里人一樣的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品,農(nóng)村孩子和城市孩子一樣享受到優(yōu)質(zhì)的教育資源。”這是青陽(yáng)區(qū)委書記王忠林對(duì)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的目標(biāo)追求。

  要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),客觀要求政府財(cái)政的大力投入。成都市制定了推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展等政策,財(cái)政投入14.5億元,對(duì)農(nóng)村中小學(xué)校進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育硬件均衡配置。

  成都市委政策研究室副主任梁其洲接受《小康》采訪時(shí)強(qiáng)調(diào):“成都戶籍改革不單是戶口意義上的改革,而是一整套完整的制度設(shè)計(jì),中心是促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡化!

  不過,在中央層面的全面改革未開展之前,整套制度體系的搭建仍然受到牽制。

  對(duì)此,成都市統(tǒng)籌委副主任秦代虹表示出諸多無(wú)奈:“沒有征地的農(nóng)民,包括農(nóng)民工要加入城鎮(zhèn)社保,比較困難。為什么比較困難?因?yàn)閯趧?dòng)和社會(huì)保障部有這個(gè)規(guī)定,涉及到中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)接時(shí),就不會(huì)把這部分納入進(jìn)來(lái),要推動(dòng)這一改革,只能由中央層面推動(dòng)。”

  “我們現(xiàn)在是對(duì)農(nóng)民有一套保險(xiǎn)支持、農(nóng)民工有一套保險(xiǎn)支持,職工和城市居民有一套保險(xiǎn)支持。這些保障體系我們從制度上可以對(duì)接,但是問題是如何從國(guó)家層面上把幾種保障納入一個(gè)財(cái)政支付體系中來(lái)?”

  從這個(gè)意義上說(shuō),地方政府的戶改依然難以解決最基本的問題,中國(guó)社科院教授陸學(xué)藝的看法是“它想徹底也很難完全徹底”,最終需要中央層面的制度推進(jìn)。(記者 陶衛(wèi)華 杜娟)

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