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專家指中國突發(fā)事件應(yīng)對組織機制存在很大問題

2008年02月21日 13:48 來源:南方周末 發(fā)表評論

  從1月上旬開始,南中國發(fā)生罕見自然災(zāi)害,中國的災(zāi)難應(yīng)急模式在經(jīng)歷巨大考驗后暴露出哪些問題?有哪些需要總結(jié)之處?

  早在2003年SARS之后,中國就在加速突發(fā)公共事件應(yīng)急機制建設(shè),各級政府制定了有關(guān)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的應(yīng)急預(yù)案。2007年11月1日,國家突發(fā)事件應(yīng)對法正式實施,明確我國要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。

  但此次雪災(zāi)所暴露出的問題表明,目前的應(yīng)急體制并不樂觀,如果說“九八抗洪”,中國面對單一事件時尚可應(yīng)付,此次面對復(fù)雜事件,我們的應(yīng)急體制,包括治理模式都有值得反思之處。

  本報就此話題專訪了突發(fā)事件應(yīng)對法起草專家組成員。

  ●莫紀(jì)宏(中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員,突發(fā)事件應(yīng)對法起草專家組成員)

  ●莫于川 (中國人民大學(xué)法學(xué)院教授,突發(fā)事件應(yīng)對法起草專家組成員)

  政府反應(yīng)慢的原因

  南方周末:冰雪1月10日起突襲南中國,但半個多月后才開始全國統(tǒng)一協(xié)調(diào)的救災(zāi)行動,有人認(rèn)為政府反應(yīng)遲緩,如何看這個時間差?

  莫紀(jì)宏:政府應(yīng)急反應(yīng)基本是符合要求的。這次雪災(zāi)是五十年一遇。政府的反應(yīng)慢是因為情況變化太快,一月中旬,有些地方還在贊嘆瑞雪兆豐年。但并不是說沒有教訓(xùn),比如地方政府沒能對大雪成災(zāi)有預(yù)期,而5個關(guān)于自然災(zāi)害救助的國家應(yīng)急專項預(yù)案中,又不包括雪災(zāi)。

  這次雪災(zāi)之所以造成如此大的問題,除了雪災(zāi)超出常規(guī)外,還包括遇到春運,兩者疊加就把消極影響擴大了。目前,不論是國家層面還是地方層面或者是部門的各類應(yīng)急預(yù)案,都只針對特定突發(fā)事件,而“復(fù)合性突發(fā)事件”很容易擴大突發(fā)事件所造成的消極影響。盡管是兩種以上低級別的突發(fā)事件,如果同時發(fā)生,可能就會導(dǎo)致預(yù)警級別的提高。

  南方周末:此次雪災(zāi)是否可啟動國家層面的一級預(yù)警響應(yīng)機制?

  莫紀(jì)宏:實事求是地說,此次突發(fā)事件的緊急程度,足以啟動國家層面的一級預(yù)警響應(yīng)機制。

  我們目前的預(yù)案是分級的,最初我們的考慮是突發(fā)事件程度不一,小的事件可在特定區(qū)域解決。而國家級預(yù)案的啟動要涉及兩個以上的省份。這樣的分類對不對?這次看起來是有問題的。地域上劃清楚了,但嚴(yán)重性是容易交叉的。

  比如:是不是省級應(yīng)急預(yù)案到了一級預(yù)警狀態(tài),才足以啟動國家級四級預(yù)警響 應(yīng)機制?這都沒說清楚。對于每個能啟動預(yù)案的主體而言,如何啟動預(yù)案,存在很大的模糊區(qū)域。地方要不要啟動還好說,省市縣同時啟動都沒事。問題是中央一啟動就是大事。

  國家級預(yù)案,什么時候適用,怎么啟動,立法時也不是很有數(shù)。所以這次感覺反應(yīng)慢了,可能有這個原因。

  “法律沒太派上用場”

  南方周末:去年11月1日,突發(fā)事件應(yīng)對法開始實施。由于SARS等突發(fā)事件的教訓(xùn),大家對這部法律充滿期待。但從此次抗擊雪災(zāi)來看,這部法律發(fā)揮的作用似乎不大?

  莫紀(jì)宏:此次雪災(zāi)中,現(xiàn)行的應(yīng)急預(yù)案制度以及突發(fā)事件應(yīng)對法所確立的應(yīng)急體制應(yīng)有的組織、協(xié)調(diào)和防范作用,并沒有完全發(fā)揮出來,真正的應(yīng)急工作還是依靠目前高度統(tǒng)一和一元化的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制來完成。當(dāng)然,突發(fā)性事件發(fā)生時,無論是否有預(yù)案,都需要依靠強有力的行政管理機制來加以保障。

  中國現(xiàn)有的一元化的黨政決策體制和中央地方關(guān)系,很適合救災(zāi)。比如這一體制整合力量及時、有效,容易解決矛盾。在此次救災(zāi)中,法律和預(yù)案只起到一些補充細(xì)化的作用,法律沒太派上用場,給人有點“兩張皮”的感覺。

  但這不應(yīng)成為常態(tài),災(zāi)害來了,如果平常工作不做好,什么準(zhǔn)備都沒有,再強有力的領(lǐng)導(dǎo)出面也很費勁,基礎(chǔ)工作做好了,領(lǐng)導(dǎo)出面就事半功倍。

  南方周末:但大家之所以期待法律發(fā)揮作用就是擔(dān)心,如果沒有足夠的敏感度察覺到事件的危害性,不引起足夠重視,后果會很糟糕。

  莫紀(jì)宏:從法律角度看,政府總理到哪,實際上,具體的法律就可以在哪發(fā)揮作用。總理到現(xiàn)場,實際上已經(jīng)是國家層面的一級響應(yīng)了。不過,也要總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),能讓省級政府更好地分擔(dān),不要輕易啟動國家級預(yù)案。

  南方周末:我們目前的抗擊雪災(zāi)應(yīng)急機制與1998年抗洪相比,有很大不同嗎?

  莫紀(jì)宏:抗洪時還沒形成系統(tǒng)的應(yīng)急概念。而現(xiàn)在,大家的抗災(zāi)意識明顯加強了。大家都知道,要防患于未然,按法律解決問題,按一些事先做好的方案來做。救災(zāi)行動也比以前規(guī)范多了,以前只是臨時抓,各部門、各單位、社會組織和公民個人在救災(zāi)應(yīng)急中的法律義務(wù)、職責(zé)都不是很清晰。

  南方周末:有人認(rèn)為,半軍事化或者軍事化的救災(zāi)機制可能更能奏效,怎么看?

  莫紀(jì)宏:軍隊主要起救援作用。軍隊管理與地方管理是兩套體制,涉及軍事安全,很復(fù)雜,F(xiàn)在和平時期還好,主要還是要依靠日常的應(yīng)急力量,先動用警察,不行再找軍隊。坦克能壓多少冰?還是要多依靠日常的應(yīng)急手段。

  是否該問責(zé)

  南方周末:我們從SARS后開始建立的國家應(yīng)急體系,現(xiàn)在處于什么樣的發(fā)展階段?當(dāng)務(wù)之急是什么?

  莫紀(jì)宏:制度框架基本建成,還需要細(xì)化,把法律規(guī)定變成日常制度,該儲備的儲備,該演習(xí)的演習(xí),要使應(yīng)急工作常規(guī)化,要讓政府和公眾坦然應(yīng)對突發(fā)事件。同樣是大雪,江蘇省的準(zhǔn)備工作就做得比較好。而有個別省份就差一點。平常沒有英雄,抗洪救災(zāi)的時候就有英雄了,平時做好了,根本就不需要英雄。

  南方周末:許多干部在抗災(zāi)中盡職盡責(zé),但也有人要問,你平時工作哪去了,災(zāi)后是否應(yīng)啟動問責(zé)機制?

  莫于川:平時多流汗,戰(zhàn)時少流血;A(chǔ)性工作做得不夠,這次暴露出這個問題了。按照應(yīng)急法、應(yīng)急預(yù)案的標(biāo)準(zhǔn),在常態(tài)無突發(fā)事件下,有關(guān)主管部門或者政府首長要下決心,集中人財物力、人才編制,做好基礎(chǔ)性工作。但這些建設(shè)很難馬上見成效,這涉及干部考核機制問題。至于問責(zé)機制,該表彰的要表彰,該批評的要批評,也應(yīng)找出平時的責(zé)任。

  莫紀(jì)宏:預(yù)防、監(jiān)測、預(yù)報,平時工作做得怎樣,不好檢驗。除非偷工減料,玩忽職守,故意破壞應(yīng)急預(yù)防工作,一般情況下不好將法律責(zé)任機制簡單化。像有些地方,領(lǐng)導(dǎo)剛上任幾天就遇到重大突發(fā)事件,如果因工作失職被免職,實際上也很難真正起到應(yīng)有的懲戒和教育作用。

  南方周末:信息不暢是SARS時最重要的教訓(xùn)之一。這次信息披露情況如何?

  莫于川:和2003年SARS相比好很多。但也出現(xiàn)一些問題。比如新華社記者到某省某部門采訪被認(rèn)為是“添亂”,而1月25日京珠高速公路之所以出現(xiàn)嚴(yán)重大堵車,也與各方發(fā)布通車信息混亂有關(guān),致使許多不知情的車輛進入湖南后無法出去。

  是否應(yīng)成立應(yīng)急部?

  南方周末:有一種批評認(rèn)為,由于地方政府與中央部門出現(xiàn)不同聲音,導(dǎo)致民工大量涌入廣州站,在救災(zāi)中,中央與地方、部門之間的關(guān)系非常重要,應(yīng)怎樣協(xié)調(diào)?

  莫紀(jì)宏:廣東、浙江鼓勵民工留下來過年,是很好的措施。但后來不少人又回來了,這個問題比較復(fù)雜。中央與地方啟動的應(yīng)急機制應(yīng)該協(xié)調(diào),否則形成的不是合力,而是斥力。我們現(xiàn)在的行政層級管理體制,下級不行就找上一級。關(guān)鍵問題是,有時候沒必要讓領(lǐng)導(dǎo)人來,我們體制的矛盾在于,省長部長有矛盾時,只有總理出面才能解決。

  南方周末:目前我們應(yīng)急的組織機制是怎樣的?

  莫紀(jì)宏:以部門為主,比如抗震救災(zāi)的指揮部設(shè)在國家地震局,關(guān)鍵的時候總理去,由他來協(xié)調(diào)。

  以雪災(zāi)為例,涉及范圍這么大,誰來管?怎么做?都抓瞎了。假如地震來了,馬上就能啟動,防震減災(zāi)的指揮部就在地震局系統(tǒng),大家都知道該誰管。而這雪災(zāi)歸誰管?氣象局管嗎?誰也不知道。這更證明要有預(yù)案。沒預(yù)案,工作就被動。

  此次發(fā)生在南方各省的自然災(zāi)害表明,我國現(xiàn)行的以部門為龍頭的突發(fā)事件應(yīng)對組織機制存在很大問題。

  南方周末:從中央到各地,紛紛成立了應(yīng)急辦,它能發(fā)揮怎樣的作用?

  莫紀(jì)宏:實際上,雪災(zāi)應(yīng)該由應(yīng)急辦管,但各級政府下屬的專門應(yīng)急辦公室只是一種協(xié)調(diào)性機構(gòu),還不能真正具有統(tǒng)一組織、指揮和協(xié)調(diào)各種突發(fā)事件應(yīng)對工作。在突發(fā)事件應(yīng)對工作中還存在以部門職能為中心的部門主義傾向,缺少單一的應(yīng)急指揮組織管理系統(tǒng)。

  我國目前正在推進的“大部委制改革”思路,很適合改革現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)對組織體制的要求?煽紤]成立集中統(tǒng)一管理突發(fā)事件應(yīng)對工作的具有大部委性質(zhì)的“應(yīng)急管理委員會”(或者“應(yīng)急部”),克服目前在突發(fā)事件應(yīng)對組織體制領(lǐng)域過于分散,制度化水平低的弊端。

  而由于機構(gòu)改革的復(fù)雜性,建議將各級應(yīng)急辦公室或機構(gòu)改為實體性的應(yīng)急指揮機構(gòu),統(tǒng)一行使各項應(yīng)急指揮職權(quán),一旦有災(zāi),不論發(fā)生在何時、何地,依靠統(tǒng)一集中的應(yīng)急指揮系統(tǒng)立即投入應(yīng)急救災(zāi)活動,第一時間內(nèi)將突發(fā)事件控制在萌芽狀態(tài),提高應(yīng)急工作效率。

  如果戰(zhàn)爭來臨會怎樣

  南方周末:最近有外刊指出,中國雪災(zāi)處理過程凸顯出中國嚴(yán)重缺乏處理重大自然災(zāi)害危機的經(jīng)驗,因而判斷大陸缺乏對臺灣軍事攤牌的應(yīng)變能力,你怎么看?

  莫紀(jì)宏:這個判斷其實是不對的。打仗是打仗的事情。這次真正因雪災(zāi)造成的壓力沒這么大,主要是春運造成的。不過,國外的關(guān)注值得我們注意和加以研究。

  南方周末:但值得思考的是,在現(xiàn)有應(yīng)急體制下,如果有更嚴(yán)重的災(zāi)害,我們有沒有辦法去應(yīng)對?

  莫紀(jì)宏:按我們現(xiàn)有的體制,完全有能力應(yīng)對一般性常規(guī)的災(zāi)害。洪水、SARS都頂過去了。

  現(xiàn)在不能隨意進行戰(zhàn)爭宣傳,否則會導(dǎo)致實際應(yīng)對戰(zhàn)爭能力降低,這些問題需要加以研究。今后怎樣進一步完善動員制度,進一步提高國家安全度。我們現(xiàn)在搞經(jīng)濟建設(shè),不可能經(jīng)常性地演習(xí)戰(zhàn)爭應(yīng)急狀態(tài),只能是戰(zhàn)爭爆發(fā)后,通過一個適應(yīng)期來盡快適應(yīng)應(yīng)急活動的要求。

  南方周末:這次雪災(zāi)的情況,是否可進入緊急狀態(tài)?廣州站最多幾十萬人,個別地方也曾引發(fā)小規(guī);靵y。

  莫紀(jì)宏:最開始,我們是按緊急狀態(tài)法來立法的,后來分為突發(fā)事件應(yīng)對法和緊急狀態(tài)法兩部分。所謂緊急狀態(tài),國外通行的標(biāo)準(zhǔn),是對國家的安全造成威脅。這種情況不多,一般是內(nèi)亂、外來侵略。

  考慮到各種敏感因素,進入緊急狀態(tài)會被簡單地理解成是不是要打仗了。因此,將兩種制度區(qū)分開來,謹(jǐn)慎使用是有好處的。緊急狀態(tài)對公民的權(quán)利限制會更嚴(yán),還有軍隊要介入,在平常時期應(yīng)盡量避免。(蘇永通)

編輯:吳歆】
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