一系列腐敗個案表明,財產(chǎn)申報和公開制度的缺失,為腐敗分子“壯了膽”,“幫了忙”,甚至提供了庇護
新聞背景
“兩會”召開之際,關(guān)于建立官員財產(chǎn)申報制度的立法,再次成為一個公共熱點議題。一些學者通過各種方式,建議盡快制定官員財產(chǎn)申報的“陽光法案”,以遏制腐敗。這一建議迅即得到來自社會公眾的強烈回應。而此前也有相關(guān)民意調(diào)查表明,超過百分之九十的受訪民眾支持盡快建立官員財產(chǎn)申報制度。
不難發(fā)現(xiàn),從目前的社會公眾心理期待層面來看,通過完善包括財產(chǎn)申報立法等制度建設(shè),整治滋生腐敗的“制度生態(tài)環(huán)境”,正在成為我國社會公眾的共識。
官員財產(chǎn)申報制度的基本要素,是要求官員向特定部門申報家庭所有財產(chǎn),并在一定范圍內(nèi)公開官員財產(chǎn)申報資料。其核心機制在于通過官員財產(chǎn)的申報,獲取并公開官員財產(chǎn)的信息。申報和公開這兩個核心機制,在“終端”意義上使腐敗行徑更容易露出“馬腳”,也便于公眾對腐敗行徑進行更有效的監(jiān)督。財產(chǎn)申報制度作為反腐敗的重要舉措在許多國家都已經(jīng)建立起來,并被證明是有效預防腐敗的一項基本制度。在預防和懲治腐敗的制度鏈條中,財產(chǎn)申報制度發(fā)揮著“終端反腐”的作用。
但是,我國官員財產(chǎn)申報制度的立法及制度建設(shè),一直步履蹣跚。早在1994年,第八屆全國人大常委會就將財產(chǎn)申報法正式列入立法規(guī)劃,但未能實際進入立法程序。1995年4月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導干部收入申報的規(guī)定》,但這一規(guī)定對財產(chǎn)申報的范圍和力度要求都顯得過于“溫柔”:一是只要求申報收入,并未要求申報所有財產(chǎn);二是向組織人事部門申報,申報信息不對社會公開。這無疑抑制了申報制度本來應當具有的反腐功能及效果。
2005年,在公務員法的制定過程中,對公務員財產(chǎn)申報制度予以規(guī)范的建議最終也沒有得到落實。今年初,面對社會各界要求盡快制定關(guān)于財產(chǎn)申報制度立法的吁求,立法機關(guān)的回應是,“目前制定這一法律的時機尚不成熟”,認為財產(chǎn)申報立法面臨一些基本的障礙,如登記實名制未推行、技術(shù)手段尚不成熟、公開與隱私界限不清等。
的確,建立財產(chǎn)申報制度,我們還面臨一系列挑戰(zhàn),例如相關(guān)制度的配套、執(zhí)行成本、甚至人為的抵制等因素。但是,面對反腐敗的嚴峻形勢和挑戰(zhàn),必須盡快推進制度反腐,這已經(jīng)成為一個緊迫的公共需求。在這種情況下,財產(chǎn)申報制度立法不宜久拖不決。一系列腐敗個案表明,財產(chǎn)申報和公開制度的缺失,為腐敗分子“壯了膽”,“幫了忙”,甚至提供了庇護,不僅增加政府查處腐敗的難度和成本,而且容易誘發(fā)腐敗分子的僥幸心理。從預防和懲治腐敗的實踐要求看,推進包括財產(chǎn)申報在內(nèi)的制度建設(shè),已是亡羊補牢,必須當機立斷,不能一等再等。
應當強調(diào),在財產(chǎn)申報制度的立法時機問題上,我們不應將立法時機和執(zhí)法可能遭遇的挑戰(zhàn)完全等同。立法時機需要考慮的因素,包括問題的緊迫性、通過制度加以解決的必要性、立法的可行性、以及立法對相關(guān)制度的“連鎖效應”等。從這些要素來看,目前推進財產(chǎn)申報制度的立法,可以說正當其時。
圍繞官員“財產(chǎn)申報”和“信息公開”兩個核心建立財產(chǎn)申報制度,是民心所向、實踐所需。當然,擔心這一制度立法時機不成熟,也并非全是杞人憂天。不過應當注意的是,制度的建設(shè)總有先后,如果我們總是以“制度不配套”為理由而裹足不前,則制度建設(shè)只能原地踏步,相互觀望,甚至相互推諉,又何嘗不會貽誤制度突破的良機?
而且,在一系列相互關(guān)聯(lián)的制度中,統(tǒng)率性的關(guān)鍵性的制度,本身就可以帶動其他制度的逐步到位,這就是制度建設(shè)的“連鎖效應”。例如,一旦財產(chǎn)申報制度得以建立,就將進一步推進財產(chǎn)實名登記制度的落實。因此,有必要從“制度反腐”的高度,及時啟動包括財產(chǎn)申報在內(nèi)的具體制度建設(shè)。
說到底,權(quán)力濫用和腐敗行為,本質(zhì)上都是人對制度的挑戰(zhàn)。個人之所以敢冒險挑戰(zhàn)國法和制度,大多是因為他們看到了制度設(shè)計和運行中的漏洞。制度環(huán)節(jié)缺失和運行中的漏洞,一方面使個人可以很容易將人民賦予的權(quán)力“化公為私”,濫用職權(quán);另一方面也使個人濫用權(quán)力和腐敗行為所面臨的風險和成本大大降低。一些腐敗分子對此心知肚明。在這個意義上,制度缺陷使權(quán)力濫用和腐敗既具備了現(xiàn)實的可能性,也為腐敗分子“蠢蠢欲動”提供了鋌而走險的沖動。
如果防腐的“硬件”制度不能得到系統(tǒng)化健全,預防腐敗在很大程度上就只能寄希望于官員個人的自律,而懲治腐敗只能靠對一個又一個個案的處理。不幸的是,這早已經(jīng)被實踐反復證明是不可靠的。各種腐敗個案“前腐后繼”的不斷上演,便是例證。對此,惟有推進和落實遏制腐敗的制度化機制,才是治本之策。
作者王錫鋅 系北京大學法學院教授、公眾參與研究中心主任
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