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　　15年投資路

　　縱觀上海社保的投資歷史，大規(guī)模的投資起步于1994年，15年之路顯示，無論在投資領(lǐng)域、投資程序，還是投資收益分配等各個環(huán)節(jié)，此前由少數(shù)人決斷，缺乏監(jiān)督的運營模式都是一個錯誤的方向。

　　1994年，浦發(fā)銀行在政府的同意下成立了社保基金部，專司負(fù)責(zé)運營社�；�金，此為上海社保資金投資的第一階段。

　　社保基金這一托管運營模式，曾寫進(jìn)1994年頒行的《上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險辦法》�！掇k法》第四十一條稱：“養(yǎng)老保險基金的增值運營委托上海浦東發(fā)展銀行進(jìn)行�！�

　　1994年至1998年，社保資金通過浦發(fā)行社保部共投入105.2億，主要投資領(lǐng)域是房地產(chǎn)和證券。

　　1998年，由于焦點訪談節(jié)目播出了四川的社�；�金被挪用的情況，當(dāng)時的國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)看后要求全國清查社保資金情況，隨后國務(wù)院即發(fā)布第27號文。

　　27號文件一方面嚴(yán)格限定地方社�；�金的投資范圍只能是存國有銀行或者購買國債，另一方面明確了地方社�；�金的管理方式采用收支兩條線，由財政局設(shè)立財政專戶管理。

　　由此，上海社保按照國家要求，在1999年清理收回了委托浦發(fā)行運營的資金，清理活動持續(xù)至2005年底。

　　據(jù)了解此階段的投資收益尚可，共取得投資收益40.91億元。但是，社保局曾試圖隱瞞投資收益。“通過編制兩套報表的方式，試圖隱瞞委托浦發(fā)行的基本養(yǎng)老保險基金增值收益18.53億�！睂徲嫿Y(jié)果顯示。

　　1998年國務(wù)院27號文后，社保局作為運營主體，開始進(jìn)入第二階段——自營初始階段。

　　此時，出于社保資金安全性的考慮，房地產(chǎn)投資和證券投資已經(jīng)被嚴(yán)令禁止，但是，上海社保資金此時不僅沒有從房地產(chǎn)中脫身而出，相反繼續(xù)大肆進(jìn)軍房地產(chǎn)領(lǐng)域。

　　在此期間，社�；�金以安聯(lián)公司和東展公司的名義，相繼投資了明天廣場、永銀大廈、東銀大廈、東海廣場和來福士廣場五大商業(yè)地產(chǎn)。

　　如果說第一階段，社保基金投資房地產(chǎn)和股票尚可解釋為“探索”，此時，已明顯是以身試法。

　　2002年，社保資金運營進(jìn)入最危險的第三階段——擴大運營階段，各種問題開始集中爆發(fā)。

　　一位社保局干部承認(rèn)，就社保資金的運營，社保局曾在2000年制定《專項保險基金委托運營管理辦法》，后2002年又制定了一個《專項基金運營管理辦法》(沒有正式發(fā)文)，以規(guī)范社保資金運營的程序。

　　但實際情況是，多年以來，社保資金的運營情況在即使社保局內(nèi)部，也只有極少數(shù)人知道。除了參與處室的少數(shù)人，局里其他人并不了解資金量和資金運營情況。僅有的一次通報，是在2005年底的一次會議上向全局通報了資金運營工作的概況，但也沒有透露具體的投資保值增值情況。

　　而其決策程序、投向哪些領(lǐng)域、以什么方式投資，更是只有少數(shù)幾個經(jīng)辦人和個別領(lǐng)導(dǎo)才掌握的“核心機密”。

　　據(jù)一位原社保局副局長口述，這些情況從來沒有在局長辦公會上討論過，他在2006年7月之前，甚至都不知道有“沸點”這個公司。

　　由此可見，借保值增值名義進(jìn)行的上海社保資金管理模式改革，事實上已淪為少數(shù)人操控的資金游戲。

　　從2002年開始，社保局一方面擴大了基金運營的規(guī)模和范圍，除了企業(yè)年金基金外，還拓展到其他險種，截至2006年7月，運營基金余額達(dá)到387.31億；另一方面，則采用包括委托貸款、信托貸款、直接貸款、購買銀行債等多種形式展開運營，資金風(fēng)險進(jìn)一步放大。

　　據(jù)社保局一位干部介紹，社保資金進(jìn)行委托理財，從2000年開始經(jīng)歷了三種模式，起初是銀證合一的模式，由社保局將資金委托證券公司理財，銀行作為第三方負(fù)責(zé)擔(dān)保，后來銀行的角色由擔(dān)保變成了監(jiān)管，在2003年11月前后，銀行從監(jiān)管變?yōu)橥泄堋?

　　一位法律界資深人士分析，通過這三種模式的變化，資金方(社保資金)的風(fēng)險事實上被逐步放大了。

　　他解釋說：“因為銀行作為第三方，角色分別是擔(dān)保—監(jiān)管—托管，其中擔(dān)保的責(zé)任最大，一旦資金損失，銀行要全部承擔(dān)賠付責(zé)任，托管則要看具體托管條款怎么簽，是否列明嚴(yán)格的托管責(zé)任，一般而言，只是資金放在銀行，所有權(quán)不轉(zhuǎn)移，銀行也不承擔(dān)風(fēng)險�！�

　　到了2004年，上海社保資金委托理財模式進(jìn)一步改革，開始引進(jìn)第四方經(jīng)紀(jì)人，由經(jīng)紀(jì)人接受受托的證券公司指令操作進(jìn)行交易。同在這一年，社保基金開始在個別受托的證券公司開展債券交易。

　　從表面看，社保資金購買國債為國家法律所許可，但這背后同樣存在后續(xù)風(fēng)險�！巴ㄟ^國債回購質(zhì)押，本不許進(jìn)入證券市場的社保資金就‘曲線’入市，在我們經(jīng)手的案件中，社保資金存在這種情況�！鄙虾Ｊ蟹ㄔ合到y(tǒng)人士介紹。

　　1998年開始，上海社保還采取了信托貸款的模式，基本原理和委托理財一樣。前述社保局內(nèi)部人士介紹，信托貸款只委托給了三家，分別是愛建信托、國際信托和華寶信托。其區(qū)別在于，在國際信托和華寶信托，社保資金有獨立帳戶，而在愛建則沒有。

　　法律界人士指出，沒有獨立賬戶，使得社保資金和愛建信托本身的資金混為一體，其資金所有者權(quán)益難以保障。而這個愛建本身的運營亂象同樣是前幾年的公共話題。

　　而委托貸款是最新的一種模式，是從2004年4季度才開始的。

　　其基本路徑是社保局把錢通過銀行給借款人，借款人提供抵押物對應(yīng)該債權(quán)，由銀行實施監(jiān)管。

　　張榮坤的沸點投資就是采用了這種模式，即社保局借款給沸點公司，沸點公司用這筆錢去購買滬寧高速公路后，反手將公路抵押給社保局。

　　知情人士介紹，2004年之后，由于國家收緊房地產(chǎn)信貸銀根，房地產(chǎn)公司從銀行貸款非常困難，而社保局委托貸款則相對容易得多。因為其程序相當(dāng)簡單——借款人由社保局選定后，通過銀行辦理貸款手續(xù)。既沒有對借款人信用、還貸能力的嚴(yán)格審查，對項目本身的合規(guī)性要求亦非常寬松。

　　由此，一大批四證不全、自有啟動資金不足的項目成功地從社保局獲得資金支持。審計報告顯示，有159.07億貸款發(fā)放給了36家不合條件的房地產(chǎn)企業(yè)。

　　除了多種方式進(jìn)行資金運營帶來的風(fēng)險之外，社保局內(nèi)部的架構(gòu)亦是一片混亂，所謂的內(nèi)部分工監(jiān)管形同虛設(shè)。

　　2002年，上海社保局同時設(shè)立了社保中心和年金中心兩大事業(yè)機構(gòu)，但實際上，基本養(yǎng)老保險金和企業(yè)年金如同上海社保局的左右兩手。

　　“我們局就是以企業(yè)年金發(fā)展中心的名義進(jìn)行社保資金的運作，局里決定如何運作后，有關(guān)資金運營的合同，協(xié)議蓋企業(yè)年金中心的章�？紤]到社保局是政府機關(guān)，以局的名義運作不太妥當(dāng)�！币晃簧绫＞謨�(nèi)部人士交代。

　　據(jù)社保局官方網(wǎng)站介紹，社會保險基金監(jiān)督管理處是社保局一個內(nèi)設(shè)行政業(yè)務(wù)處室，其職責(zé)是制定本市社會保險基金管理、運營的政策；組織社會保險基金預(yù)決算方案編制的有關(guān)工作；對社會保險基金管理實施行政監(jiān)督等。

　　但實際上，這一本應(yīng)承擔(dān)內(nèi)部行政監(jiān)督職能的處室沒有履行其應(yīng)有的行政監(jiān)督職能，相反，其所謂的監(jiān)督職能實質(zhì)體現(xiàn)在對社保資金投資的項目進(jìn)行審核上。

　　據(jù)該處室內(nèi)部人士透露，基金監(jiān)管處自2000年開始負(fù)責(zé)基金運營的監(jiān)管。 2004年4季度，社保局開始搞委托貸款項目，基金監(jiān)管處負(fù)責(zé)對資金托管機構(gòu)處提出的項目的意向書進(jìn)行審核后報給局領(lǐng)導(dǎo)，同時對抵押物進(jìn)行審核。

　　更具諷刺的是資金托管機構(gòu)，該機構(gòu)成立于2003年11月。設(shè)立之初的職責(zé)是對原已經(jīng)在證券市場上運營的委托理財資金做清理回收工作，但在2004年3季度社保局開始委托理財項目后，其職能非但不是清理回收，反而是繼續(xù)放貸。

　　“機構(gòu)處2004年3季度增加了一項業(yè)務(wù)就是對委托貸款項目進(jìn)行項目可行性的分析、論證、辦理委托貸款，委托貸款后的日常監(jiān)督管理。”資金托管機構(gòu)處一位內(nèi)部人士介紹說。

　　亡羊補牢

　　社保案發(fā)后，上海開始積極采取補救措施。

　　2006年底，上海市政府常務(wù)會議通過了《上海市社會保險基金財務(wù)管理辦法》，辦法對社�；�金財務(wù)管理制度作了進(jìn)一步的細(xì)化、健全和完善。

　　2007年1月，上海著手組建體制內(nèi)、開放型的上海市社會保障監(jiān)督委員會。

　　據(jù)市勞動和社會保障局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，監(jiān)督委員會的主要職責(zé)除了研究本市社保監(jiān)督工作的重大事項外，還將依法組織對社保政策執(zhí)行情況和社�；�金管理運營情況進(jìn)行監(jiān)督，并定期公布社�；�金的管理和監(jiān)督情況。

　　2007年5月19日，上海掛牌成立長江養(yǎng)老保險股份有限公司，該公司由11家中央及上海國有大企業(yè)共同發(fā)起設(shè)立，注冊資本為5億元人民幣。

　　開業(yè)當(dāng)天，時任上海市委書記的習(xí)近平，市長韓正等領(lǐng)導(dǎo)悉數(shù)到場。據(jù)悉，長江公司已經(jīng)取得企業(yè)年金經(jīng)營資格，將整體承接之前的企業(yè)年金。

　　而據(jù)有關(guān)方面透露，社保資金的清理回收工作還在進(jìn)行中，到期貸款已逐步收回，未到期貸款也在有關(guān)方面的嚴(yán)格監(jiān)管中，將逐步收回。

　　審計報告透露，截至2007年4月23日，255.41億已收回167.71億。(記者 陳芳)

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