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　　仇和10余年來的從政經(jīng)歷，對于中國的法治建設(shè)構(gòu)成了重大的挑戰(zhàn)。為此，有必要進行深入的反思

　　仇和10余年來的從政經(jīng)歷，對于中國的法治建設(shè)構(gòu)成了重大的挑戰(zhàn)。為此，有必要進行深入的反思。圍繞這一個案，我們可以反思中國法治中諸多的重要問題，其中有些部分涉及的是法治的基本原則如何落實，還有部分涉及的則是法治建設(shè)流行認識中的誤區(qū)。

　　法治與改革

　　在我國全方位改革的時代，正確處理改革創(chuàng)新和法治的關(guān)系極為重要。一些人認為，按照法治的要求，改革必須依法進行，改革過程必須納入法制的軌道內(nèi)；但反對者認為，法制具有保守性，只有在社會關(guān)系相對穩(wěn)定的條件下才可能發(fā)揮作用，改革的推進只能依賴執(zhí)政黨和政府的政策，法律只能是對改革所取得的成果予以確認。后一種觀點實際上支配著我國的改革實踐，許多領(lǐng)域的改革是在違反現(xiàn)行法律或者沒有法律根據(jù)的情況下進行的。但是改革涉及到各種利益關(guān)系的深刻調(diào)整，而法律是利益關(guān)系的調(diào)整器，用職權(quán)、權(quán)利和義務(wù)的形式對利益進行分配，正能體現(xiàn)法律本身的特殊功能，而立法程序的正式和嚴(yán)格更可以保障改革方案的公正與科學(xué)。與改革往往涉及到劇烈的利益調(diào)整這一現(xiàn)實相關(guān)聯(lián)的是，改革的成效往往受到個人觀念、利益和地方、部門利益等的限制，運用法律的形式確立改革的目標(biāo)和原則、所要建立的基本制度和所要遵循的程序等，有利于消除改革中的不確定因素，保證改革目標(biāo)的實現(xiàn)和措施的落實。當(dāng)然，在為改革立法時，必須考慮到改革的階段性，在實體規(guī)則上不能過于僵化嚴(yán)格，要為進一步的創(chuàng)新留下空間。

　　法治的底線

　　有效法律規(guī)范的優(yōu)位，公民人性尊嚴(yán)和基本權(quán)利的保護，公共權(quán)力的分工制約，這三者構(gòu)成了法治的底線，不能以發(fā)展階段的特殊性為藉口予以突破。中國改革的核心是賦予和保障公民自我實現(xiàn)和自我決策的地位，離開法治的這三條底線，公民的這一地位就無法得到保證，公共權(quán)力的濫用就不可能得到有效約束。

　　法治與整頓吏治

　　腐敗的嚴(yán)峻形勢，使得在中國只要誰談?wù)�頓吏治，就會獲得喝彩。但整頓吏治，也必須納入法治的軌道，公務(wù)員的人格尊嚴(yán)也必須得到尊重，公務(wù)員的法定權(quán)利也必須予以保障。我國公務(wù)員法制中一方面存在著對公務(wù)員的制度化約束不足的問題，但權(quán)利缺乏保障的問題也同樣存在，這導(dǎo)致公務(wù)員在很大程度上缺乏職業(yè)榮譽感和責(zé)任心，自我約束的動力不足，最終影響法律的執(zhí)行和公益的維護。

　　法治與政府效能

　　傳統(tǒng)法治以實現(xiàn)對政府職能和權(quán)力的控制為宗旨、以政府與私人之間的對立為基本預(yù)設(shè)，這對于加強人權(quán)保障、減少行政恣意與專斷具有重要的價值。但現(xiàn)代國家已經(jīng)從夜警國轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓�國、社�?福利)國或規(guī)制國，其職能已經(jīng)不限于傳統(tǒng)的治安維護，而是發(fā)展到包括經(jīng)濟規(guī)制、社會福利提供等廣泛領(lǐng)域；法律的宗旨也不僅僅是要保障公民的權(quán)利，還要增進公益以及對不同主體的利益要求和價值主張加以協(xié)調(diào)平衡。中國轉(zhuǎn)型時期所面臨的復(fù)雜經(jīng)濟社會形勢，更需要政府發(fā)揮積極的功能。中國的法治建設(shè)必須超越和揚棄傳統(tǒng)的控權(quán)模式，采取一種更加平衡的模式，既要實現(xiàn)對公權(quán)力的規(guī)范與制約功能，又要充分發(fā)揮政府的經(jīng)濟規(guī)制與福利提供功能，通過機制設(shè)計保證公共管理的效率與效能，促使國家、團體與個人的相互信賴和協(xié)作配合。只有這樣的法治模式，才符合公眾和行政管理者的需要，才能得到切實的貫徹。

　　法治與立法體制

　　我國目前的立法體制，僅授予省(包括自治區(qū)、直轄市)和較大的市以地方立法權(quán)，否認其他的市、縣和鄉(xiāng)以地方立法權(quán)，從法理角度是沒有依據(jù)的�，F(xiàn)行體制否認省、較大的市以外的地方具有立法權(quán)，但同時又承認其具有所謂其他規(guī)范性文件制定權(quán)，導(dǎo)致法律規(guī)范和其他規(guī)范性文件概念之間難以區(qū)分，使得本不應(yīng)具有法律規(guī)范效力的所謂其他規(guī)范性文件能夠直接限制公民權(quán)利自由，設(shè)定公民義務(wù)，而因為其他規(guī)范性文件不被認為是法律，導(dǎo)致制定程序粗疏、質(zhì)量低劣等弊病，很不合理。我國的各級地方人大及其常委會，作為民選產(chǎn)生的地方國家權(quán)力機關(guān)，為行使憲法賦予的管理地方事務(wù)的權(quán)力，均應(yīng)具有地方性法規(guī)制定權(quán)，其選舉產(chǎn)生的政府應(yīng)具有地方規(guī)章制定權(quán)。仇和在宿遷的施政，大多通過“紅頭文件”(規(guī)范性文件)的形式推行。而在其調(diào)任昆明后，提出昆明的最大優(yōu)勢是具有部分立法權(quán)，希望能夠用足。我們可以設(shè)想，如果宿遷也能名正言順地擁有地方立法權(quán)，或許仇和的施政會呈現(xiàn)出另外一幅圖景。

　　法治與地方治理結(jié)構(gòu)

　　地方治理結(jié)構(gòu)對于民主法治建設(shè)具有重要的影響。地方治理結(jié)構(gòu)的核心是地方人大與執(zhí)行機關(guān)的關(guān)系。如果更多地強調(diào)效能效率，在制度設(shè)計上就要賦予行政首長以優(yōu)勢地位，而如果更多地強調(diào)民主審議，則要賦予地方人大以主導(dǎo)地位。從國外地方議會與執(zhí)行機關(guān)的關(guān)系來看，一般形式都比較多樣，有不同的模式。例如美國市政府體制即包括強市長———議會制、弱市長-議會制、議會———市經(jīng)理制和委員會制等多種類型。但是在我國，將從中央到地方的各級政權(quán)均按人民代表大會的制度原則加以組織，應(yīng)當(dāng)對這種傳統(tǒng)的思路和制度進行反思，人民代表大會制度在處理中央國家機關(guān)之間的關(guān)系問題上具有其合理性，但在地方層次，可以探討多種制度安排的可能性，以適應(yīng)各個地方經(jīng)濟社會發(fā)展的不同需要。應(yīng)當(dāng)明確的是，地方經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊需要決不應(yīng)成為否定民主體制的理由，而只是選擇不同類型的民主治理結(jié)構(gòu)的問題。

　　法治與公民美德

　　政府主導(dǎo)型的改革和法治建設(shè)，絕不意味著輕視公民在社會發(fā)展中的根本地位。改革要賦予公民以自主地位，法治建設(shè)則有賴于公民美德的培育。中國法治的發(fā)展的重心一直在于建立規(guī)則，目標(biāo)是在國家社會政治生活的各個領(lǐng)域均構(gòu)建起相對完善的法律體系。但是規(guī)則要依賴人去執(zhí)行去維護，規(guī)則要發(fā)揮作用有賴于通過公民教育等方式培育起來的充滿公共精神的、有德性的公民。中國的問題關(guān)鍵在制度，根子在人心。但是，公民美德的培育不能依賴強力，而是要依賴春風(fēng)化雨般的教育，也有賴于與良好制度的互動，例如各種自治制度對于公共精神的養(yǎng)成就具有很大的促進作用。 (李洪雷 作者系法學(xué)博士，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員)