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　　缺乏規(guī)范程序

　　問責(zé)秀假問責(zé)帶來負(fù)面影響

　　提示

　　官員問責(zé)制正在不斷的規(guī)范之中，而與之相對的官員復(fù)出機(jī)制卻并不健全，相關(guān)規(guī)定十分模糊、籠統(tǒng)，缺少操作性和程序性，彈性和隨意性很大。因此，官員復(fù)出機(jī)制的完善同樣急迫。因?yàn)�，只有通過制度化程序賦予權(quán)力的復(fù)出官員，才會(huì)讓公眾心服口服，而官員在重新履職中也才會(huì)更有底氣。

　　在問責(zé)制不斷取得實(shí)效、深入人心的同時(shí)，時(shí)有發(fā)生的“問責(zé)秀”、“假問責(zé)”，也帶來了一定的負(fù)面影響。

　　在2004年的劣質(zhì)奶粉事件中，安徽省太和縣在上報(bào)國務(wù)院調(diào)查組時(shí)已將相關(guān)責(zé)任人撤職、開除，兩個(gè)月后媒體暗訪發(fā)現(xiàn)這些人仍在上班；2007年因山西洪洞“黑磚窯”事件被撤職的臨汾市堯都區(qū)原副區(qū)長，時(shí)隔不久突然被違規(guī)任命為區(qū)長助理(這一復(fù)出任命在媒體曝光后被廢止)。

　　觀察人士認(rèn)為，如何防范行政問責(zé)制在執(zhí)行中走樣、弱化？怎樣才能最大限度杜絕“假問責(zé)”？這些在問責(zé)實(shí)踐中暴露出的具體問題，是進(jìn)一步完善官員問責(zé)制的突破口。

　　而這也是在這場漸行漸深的“問責(zé)風(fēng)暴”中，最惹人關(guān)注的焦點(diǎn)問題。在中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)一項(xiàng)關(guān)于“您認(rèn)為完善官員問責(zé)制度最重要的是什么”的民意調(diào)查中，“公開被問責(zé)后的官員去向”排在第二。有網(wǎng)友提出疑問：“對這些官員免職的處理會(huì)不會(huì)成了對他們的一種保護(hù)？有的人明明被免除了職位，但很快官復(fù)原職或搖身一變，跑到別處或者別的部門當(dāng)官。”

　　“這就是我們常說的問責(zé)做秀甚至問責(zé)異化。”司法部副研究員陳雄飛在接受媒體采訪時(shí)說，“一些地方的問責(zé)僅僅是為了暫時(shí)平息民憤，或者轉(zhuǎn)移公眾注意視線，對一些責(zé)任人明降暗升、另外委以他任等�！�

　　“這是因?yàn)�，官員問責(zé)制正在不斷的規(guī)范和完善之中，而與之相對的官員復(fù)出機(jī)制卻并不健全，相關(guān)規(guī)定十分模糊、籠統(tǒng)，缺少操作性和程序性，彈性和隨意性很大。”國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部龔維斌教授接受媒體采訪時(shí)表示，應(yīng)該盡快建立健全科學(xué)合理的問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制。因?yàn)椋�只有通過制度化程序賦予權(quán)力的復(fù)出官員，才會(huì)讓公眾心服口服，而官員在重新履職中也才會(huì)更有底氣。如果沒有科學(xué)的制度支撐，官員復(fù)出缺乏嚴(yán)格的程序性，會(huì)令官員問責(zé)制的權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到損害。

　　受訪的專家們認(rèn)為，對于曾經(jīng)犯過錯(cuò)誤，負(fù)有責(zé)任而降職、免職、引咎辭職的官員，今后并不是說一定不能再用，但整個(gè)過程應(yīng)當(dāng)公開透明，給公眾一個(gè)明確的交代，而不是這邊說免職，那邊馬上重新任命，將問責(zé)作為一次對公眾的做秀，甚至異化為“丟卒保車”的手段。

　　對此，中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長毛壽龍的建議是，對于那些確有所長，或者在實(shí)踐中重新贏得社會(huì)尊敬的人，應(yīng)當(dāng)通過公開的方式，允許其重新參政。特別是對于主動(dòng)引咎辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部，可以予以適當(dāng)安排，并建立跟蹤機(jī)制，努力形成領(lǐng)導(dǎo)干部既“能上能下”又“能下能上”的良好局面。

　　值得一提的是，與以往不同，在網(wǎng)絡(luò)輿論中也不難看到很多理性的聲音。有網(wǎng)友發(fā)帖稱，不能讓問責(zé)官員“因?yàn)橐恍┧麄儫o法掌控發(fā)生的事件而被一棍子打死”。還有網(wǎng)友提出，“應(yīng)該為此類官員設(shè)置一些出口，戴罪立功，以觀后效”。

　　“這就需要明確問責(zé)后的法律后果，官員被問責(zé)后何去何從？什么條件下可以復(fù)出，什么條件下不能復(fù)出？這些都需要通過完善復(fù)出機(jī)制來加以解決�！眲⒖∩�說。

　　終極解決辦法

　　出臺(tái)行政問責(zé)條例構(gòu)建完整體系

　　提示

　　目前有關(guān)官員問責(zé)的特別詳細(xì)的規(guī)定還很缺乏。最好的辦法是，制定一部專門的行政問責(zé)條例，將官員問責(zé)體系進(jìn)一步系統(tǒng)化。這套完整的問責(zé)體系應(yīng)當(dāng)包括問責(zé)事由、問責(zé)條件、問責(zé)主體、問責(zé)范圍、問責(zé)程序以及問責(zé)的法律后果等。

　　“行政性問責(zé)往往是責(zé)任政府運(yùn)作的開始，但要使責(zé)任政府穩(wěn)定而有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，就需要進(jìn)一步走向程序性問責(zé)�！泵珘埤堈J(rèn)為，這才是終極解決辦法。他解釋說，前者的依據(jù)是行政性的，每一個(gè)官員的責(zé)任比較模糊，缺乏明確的法律依據(jù)，是否問責(zé)往往取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意志，被問責(zé)的官員，往往處于十分消極被動(dòng)的地位；與此不同，程序性問責(zé)的依據(jù)都是法律性的，每一個(gè)官員的責(zé)任都非常明確，都有充分的法律依據(jù)，是不是被問責(zé)不取決于臨時(shí)性的行政決策。

　　“完善責(zé)任制度的法律基礎(chǔ)，通過程序保障在責(zé)任面前人人平等，才能減少問責(zé)過程中的‘丟車保帥’等問題。”毛壽龍說。

　　在陳雄飛看來，目前我國行政問責(zé)還沒有專門的、完善的成文法。問責(zé)的主要依據(jù)還是一些規(guī)范性文件，這些文件雖有一定的約束力，但只能算是內(nèi)部紀(jì)律規(guī)范。

　　劉俊生也認(rèn)為，“目前有關(guān)官員問責(zé)的特別詳細(xì)的規(guī)定還很缺乏”。他主張，最好能制定一個(gè)專門的行政問責(zé)條例，將官員問責(zé)體系進(jìn)一步系統(tǒng)化。這套完整的問責(zé)體系應(yīng)當(dāng)包括問責(zé)事由、問責(zé)條件、問責(zé)主體、問責(zé)范圍、問責(zé)程序以及問責(zé)的法律后果等。

　　構(gòu)建這套體系，首先要明確的是官員問責(zé)的條件。公務(wù)員法規(guī)定，“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的”，應(yīng)當(dāng)引咎辭職。“什么是工作嚴(yán)重失誤，什么是重大損失，這些問責(zé)條件都需要進(jìn)一步細(xì)化。”劉俊生說。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安認(rèn)為，有兩種辦法：一是通過人大制定法律，確定一個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn)；二是形成一種慣例，可以總結(jié)一下，什么樣的事件，包括死多少人，造成多大的經(jīng)濟(jì)損失，形成多大的影響等，視為縣級、地級、省級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。

　　“官員問責(zé)的程序性規(guī)定也需要明確，比如問責(zé)的步驟是什么？由誰來啟動(dòng)？不能想啟動(dòng)就啟動(dòng)，或者有人關(guān)注就啟動(dòng)，不關(guān)注就不啟動(dòng)了。”宋世明對記者說。

　　至于問責(zé)的對象，專家認(rèn)為，需要嚴(yán)格劃定范圍。近年來的問責(zé)對象主要是針對行政官員，但考慮到現(xiàn)實(shí)的公共權(quán)力格局情況，問責(zé)對象的范圍不能僅限于此。授權(quán)的范圍有多大，就應(yīng)當(dāng)在多大的范圍內(nèi)問責(zé)。

　　問責(zé)事由范圍的確定，也被專家們視為需要進(jìn)一步科學(xué)界定的重要問題。他們認(rèn)為，對給社會(huì)造成重大不良影響的事件肯定要問責(zé)，但必須看到，其中也有一個(gè)科學(xué)界定問題，需要根據(jù)事件的嚴(yán)重程度，采取不同的問責(zé)措施，以提高問責(zé)的規(guī)范性和制度化的程度。

　　記者從人力資源和社會(huì)保障部獲悉，作為公務(wù)員法的配套法規(guī)，公務(wù)員辭職辭退的相關(guān)法規(guī)正在加緊起草。配套法規(guī)將對公務(wù)員的辭職條件、辭退情形，對公務(wù)員辭職辭退的監(jiān)督管理等方面內(nèi)容作出具體規(guī)定，并有望在年內(nèi)出臺(tái)�！斑@一法規(guī)將有利于改變問責(zé)制度中隨機(jī)性大、缺乏規(guī)范性程序和標(biāo)準(zhǔn)的尷尬狀況�！辈簧賹＜疫@樣認(rèn)為。

　　劉俊生還提醒說，問責(zé)程序中特別要注意對公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)，“不能說被問責(zé)了，當(dāng)事人就沒有任何權(quán)利了�！�

　　行政問責(zé)之后

　　中國需要更嚴(yán)厲的司法問責(zé)

　　提示

　　對行政官員的問責(zé)常常止于“黨紀(jì)處分”和“行政處分”，司法問責(zé)很難推動(dòng)。而在當(dāng)下的中國，除了需要行政“問責(zé)風(fēng)暴”，更需要嚴(yán)格、嚴(yán)厲遵循法治原則和程序的對于官員的司法“問責(zé)風(fēng)暴”。

　　還有一種聲音認(rèn)為，犯了特定過錯(cuò)的官員既需要承擔(dān)起政治責(zé)任，也需要承擔(dān)起道義責(zé)任，如果其過錯(cuò)涉嫌觸犯法律，則還需要承擔(dān)起法律責(zé)任。

　　“這就涉及到了問責(zé)制度與法律追究制度的銜接問題�！眲⒖∩�說，比如觸犯了刑法后怎樣跟刑法銜接，這一系列問題都有待解決。

　　參照以往對此類事件的處理結(jié)果，對行政官員的問責(zé)常常止于“黨紀(jì)處分”和“行政處分”，司法問責(zé)很難推動(dòng)。但在這場“問責(zé)風(fēng)暴”中，這一局面也有了改觀。

　　據(jù)山西省襄汾縣“9·8”特別重大事故調(diào)查組透露，9月23日，山西省檢察機(jī)關(guān)已對涉嫌濫用職權(quán)、玩忽職守犯罪的原縣委書記亢海銀、縣長李學(xué)俊、副縣長韓保全依法立案并刑事拘留。

　　“公眾在欣慰于行政問責(zé)雷厲風(fēng)行的同時(shí)，更關(guān)心的是這些被免職的官員是否有濫用職權(quán)、玩忽職守的違法嫌疑？若司法不能及時(shí)介入并用事實(shí)來為公眾釋疑解惑，則必將引發(fā)新一輪的質(zhì)疑�！焙Ｄ洗髮W(xué)法學(xué)院教授王琳說，“及時(shí)跟進(jìn)的司法問責(zé)讓不少公眾舒了一口氣�！�

　　王琳認(rèn)為，官員的責(zé)任體系是一個(gè)完整的整體，既包括黨紀(jì)責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任，也包括司法責(zé)任。從依法治國的角度來看這些責(zé)任的次序，司法責(zé)任永遠(yuǎn)是第一位的，更是無法替代的。

　　“中國除了需要行政‘問責(zé)風(fēng)暴’，更需要嚴(yán)格、嚴(yán)厲遵循法治原則和程序的對于官員的司法‘問責(zé)風(fēng)暴’�！币晃毁Y深評論員的觀點(diǎn)，或許將這場前所未有的“問責(zé)風(fēng)暴”提升到了一個(gè)更為深入的境界。