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　　以農(nóng)村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的規(guī)范化、制度化為標(biāo)志，農(nóng)村基層民主質(zhì)量將大大提升

　　“將農(nóng)村民主管理制度，與農(nóng)村基本經(jīng)營制度、農(nóng)村土地管理制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、現(xiàn)代農(nóng)村金融制度、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化制度等，一并列入農(nóng)村六大制度建設(shè)，是對十七大關(guān)于基層民主建設(shè)新要求的貫徹，也是全面建設(shè)小康社會目標(biāo)在農(nóng)村的具體化�！�

　　民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長詹成付興奮地對《瞭望》新聞周刊記者說，此時(shí)，他手里拿著新華社10月19日受權(quán)發(fā)布的十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱決定)。

　　黨的十七大明確要求，把發(fā)展基層民主“作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)”，并將基層民主制度與人民代表大會制度、多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度等并列在一起，使之成為“堅(jiān)持中國特色社會主義政治發(fā)展道路”的重要方面，還在新修正的黨章中增寫了“堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度”內(nèi)容。均是希望通過發(fā)展基層民主，依法保障和落實(shí)人民當(dāng)家作主的權(quán)利，最大限度地減少不和諧因素、增加和諧因素，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。

　　十七屆三中全會決定對我國基層民主制度中涉及人口數(shù)量最多、范圍最廣的農(nóng)村民主管理制度，進(jìn)行了更加系統(tǒng)、全面的闡述。這表明在改革開放30年制度探索和經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上，農(nóng)村民主管理制度建設(shè)將更加重視民主質(zhì)量的提升。

　　制度設(shè)計(jì)全面升級

　　決定在總結(jié)30年來推進(jìn)基層民主的經(jīng)驗(yàn)后，對農(nóng)村民主管理制度進(jìn)行了更加完整、系統(tǒng)、全面的設(shè)計(jì)和闡述。一個(gè)指向更加清晰、要求更加具體、可操作性更強(qiáng)的農(nóng)村民主管理制度體系呈現(xiàn)在人們面前。

　　其中，“擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、健全議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督”被明確列為當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村基層民主的重點(diǎn)。

　　“抓住了這四句話，就基本上把握住了農(nóng)村基層民主的方向和重點(diǎn)，也回應(yīng)了各界對改革方向的某些猜測”，長期研究、從事基層民主工作的詹成付對本刊記者說。

　　比如“擴(kuò)大有序參與”，涉及到“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，擴(kuò)大農(nóng)民在縣鄉(xiāng)人大代表中的比例，密切人大代表同農(nóng)民的聯(lián)系”、“深入開展以直接選舉、公正有序?yàn)榛�本要求的民主選舉實(shí)踐”等內(nèi)容。

　　“推進(jìn)信息公開”涉及村一級的村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開等內(nèi)容，也體現(xiàn)了與《政府信息公開條例》的對接。

　　“健全議事協(xié)商”涉及“完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制”等關(guān)鍵性改革內(nèi)容，有望將農(nóng)民的民主協(xié)商層面提至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，依法保障農(nóng)民參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

　　“強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督”涉及深入開展“以村務(wù)公開、財(cái)務(wù)監(jiān)督、群眾評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實(shí)踐”等內(nèi)容。

　　除此以外，決定關(guān)于農(nóng)村民主管理制度的闡述，還包含著一些保障制度健康發(fā)展的制度設(shè)計(jì)。

　　像“繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，2012年基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)，著力增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能”，意在形成鄉(xiāng)村兩級民主互動的嶄新局面。

　　又如“培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性社會組織，完善社會自治功能”，側(cè)重于應(yīng)對新形勢下農(nóng)村建設(shè)的新問題，也是擴(kuò)大村民自治范圍的重要內(nèi)容。

　　為確保基層民主在規(guī)范的軌道中發(fā)展，決定特別提到了“加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)，完善涉農(nóng)法律法規(guī)，增強(qiáng)依法行政能力，強(qiáng)化涉農(nóng)執(zhí)法監(jiān)督和司法保護(hù)。加強(qiáng)農(nóng)村法制宣傳教育，搞好法律服務(wù)，提高農(nóng)民法律意識，推進(jìn)農(nóng)村依法治理”，實(shí)現(xiàn)民主與法制的配合與呼應(yīng)。

　　為保證農(nóng)村民主管理制度擁有良好的物質(zhì)保障，決定還指出了“采取多種措施增強(qiáng)基層財(cái)力，逐步解決一些行政村運(yùn)轉(zhuǎn)困難問題，積極穩(wěn)妥化解鄉(xiāng)村債務(wù)。繼續(xù)做好農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理工作，完善村民一事一議籌資籌勞辦法，健全農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)機(jī)制”等內(nèi)容，減小農(nóng)村民主管理在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)行阻力。

　　“這些內(nèi)容共同構(gòu)成了一個(gè)邏輯嚴(yán)密、較為完善的制度體系。如此全面、系統(tǒng)地闡述農(nóng)村民主管理制度的建設(shè)和健全方向，其目的都是為了保障農(nóng)民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利”，詹成付解讀道。

　　突出“在實(shí)踐中解決問題”

　　2007年11月，在浙江省義烏市稠城街道東傅宅村進(jìn)行村委會換屆選舉中，村民楊祥云和黃興榮分別當(dāng)選為村委會主任和委員。

　　然而在此之前，經(jīng)村民舉報(bào)、公安部門取證查實(shí)，二人為競選村委會主任，從5月份開始，以幾千到數(shù)萬元不等的價(jià)格向選民拉票，共花費(fèi)9萬余元。根據(jù)《村民委員會組織法》，稠城街道村級組織換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組當(dāng)即宣布二人當(dāng)選無效，組織另行選舉。公安機(jī)關(guān)根據(jù)《治安管理處罰法》分別給予二人9天和6天的行政拘留處罰。

　　在決策層看來，基層民主還大有完善的余地。諸如此類的賄選等現(xiàn)象，僅僅是農(nóng)村民主選舉中的一個(gè)比較“扎眼”的問題。除此之外，村民民主決策程序不規(guī)范，民主管理形式化，民主監(jiān)督不到位，也是困擾農(nóng)村基層民主發(fā)展的難點(diǎn)。詹成付司長概述了目前農(nóng)村基層民主發(fā)展存在的主要問題。

　　其一，在民主選舉中的違法和侵權(quán)事件時(shí)有發(fā)生。比如，有的村民選舉委員會成員、村委會候選人不是由村民依法推選和直接選舉產(chǎn)生，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委或村黨組織指定；有的農(nóng)村不按法定程序進(jìn)行選舉，不公開計(jì)票，不當(dāng)場公布選舉結(jié)果；有的村到屆不按時(shí)改選，原班子不選舉就連任；有的村換屆選舉后，老班子不交工作、不交賬，新班子履行不了職責(zé)；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府不是依法讓村民罷免村委會干部，而是直接用行政命令撤換。還有的地方以“停職”、“誡勉”、“離崗教育”等名目，變相用行政手段撤換村委會干部。這些做法都程度不同地違反了法律規(guī)定，侵犯了村民的自治權(quán)利。

　　其二，在民主決策中存在著用間接民主代替直接民主的傾向。比如，有的農(nóng)村地區(qū)以村民會議召開難為由，長期不召開村民會議，法律規(guī)定須由村民會議決定的事項(xiàng)，未經(jīng)村民會議授權(quán)就由村民代表會議作決定。有些村民代表開會前沒有同村民溝通，會上發(fā)表的只是個(gè)人意見。有的農(nóng)村村民代表會議不但行使村務(wù)的代議權(quán)和決策權(quán)，而且還行使人事罷免權(quán)，自覺不自覺地用間接民主代替了直接民主，違背了村委會組織法的立法宗旨。還有些村莊在決策重大村務(wù)時(shí)，既不召開村民會議，也不召開村民代表會議，而是由黨組織或村委會，甚至黨組織領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人說了算，把村民自治變成了村干部自治，村民群眾很有意見。

　　其三，在民主管理中存在著不同程度的形式主義。比如，有的農(nóng)村的村民自治章程、村規(guī)民約不是由干部群眾一起討論制定，而是由少數(shù)村干部制定，約束村民的多，而約束村干部的少。有的村村務(wù)公開內(nèi)容不真實(shí)、公開的形式隨意性很大，流于形式。有些農(nóng)村村務(wù)管理混亂，財(cái)務(wù)既不讓村民參與管理，也不向村民公布情況。這些做法使村民對村干部失去了信任，也直接影響了村務(wù)管理的民主化程度。

　　其四，在民主監(jiān)督中存在薄弱環(huán)節(jié)。比如，有的農(nóng)村村委會只向村民會議或村民代表會議報(bào)告工作，但不組織或不許對村委會成員進(jìn)行評議。有的村委會既不向村民會議或村民代表會議報(bào)告工作，也不接受村民或村民代表評議，使得村委會得不到有效監(jiān)督。有的農(nóng)村實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管，使村民失去了管理和監(jiān)督村財(cái)?shù)臋?quán)利。有的地方把村委會成員享受誤工補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的決定權(quán)，集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府，削弱了村級民主監(jiān)督的權(quán)利。

　　詹成付對本刊記者說，雖然農(nóng)村基層民主制度已經(jīng)走過了30年的制度探索和經(jīng)驗(yàn)積累過程，但是民主的實(shí)踐仍然不足，這是以上這些問題的主要成因。

　　民主的氛圍、習(xí)慣和能力不是一天養(yǎng)成的。作為人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，基層民主可謂培育人民民主能力的大學(xué)校。從1998年至今，《村民委員會組織法》頒布實(shí)施僅僅10年時(shí)間，村委會換屆選舉也只進(jìn)行了3屆，農(nóng)民民主意識和民主習(xí)慣的養(yǎng)成，基層干部的民主素質(zhì)和對基層民主的認(rèn)識，仍然需要在實(shí)踐中不斷磨練和成長。

　　在新的發(fā)展形勢下，面對農(nóng)村勞動力的大規(guī)模流動，如何保障農(nóng)民在流入地和流出地的民主權(quán)利；面對鄉(xiāng)村留守老人、婦女、兒童的增多，如何改進(jìn)農(nóng)村民主管理方式，合理提高老人和婦女在村民代表會議中的比例，進(jìn)而增強(qiáng)基層民主參與的公平性和合理性；隨著農(nóng)村社會利益和階層分化，如何使行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)協(xié)會等新興的社會組織有效參與村內(nèi)事務(wù)的協(xié)商、決策和管理，這些新情況新問題也有待于在實(shí)踐中加以創(chuàng)造性地解決。

　　“實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，只能回到實(shí)踐中加以解決。那些認(rèn)為基層民主問題太多，主張放棄民主的激進(jìn)觀點(diǎn)，以及對現(xiàn)實(shí)問題采取放任、回避態(tài)度的‘懶漢做法’，都是不負(fù)責(zé)任和不可取的”，詹成付說，“這就是為什么決定不惜‘文字成本’，在‘民主選舉’、‘民主決策’、‘民主管理’、‘民主監(jiān)督’四個(gè)詞后面全部加上‘實(shí)踐’二字的原因。其目的就是在于強(qiáng)調(diào)實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)‘在實(shí)踐中解決問題’。”

　　事實(shí)上，各地的基層民主實(shí)踐也正在不斷推進(jìn)。比如今年，山西省紀(jì)委、組織部、公安廳和民政廳聯(lián)合發(fā)出通知，要求嚴(yán)肅選舉紀(jì)律、保障村委會換屆選舉秩序，對農(nóng)村黨員干部群眾提出了“六個(gè)做到、六個(gè)不準(zhǔn)”的要求，對換屆選舉中出現(xiàn)的賄選等行為“有報(bào)必查”、“露頭就打”。此前，浙江省也曾發(fā)出過類似的紅頭文件，并嚴(yán)肅查處了多起換屆選舉中出現(xiàn)的違法違紀(jì)案件，以警后人。

　　村民自治更加開放

　　決定關(guān)于“健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制”的內(nèi)容，對農(nóng)村民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督提出了更加具體的要求，政策的指向十分明確，希望以此推進(jìn)村民自治的制度化、規(guī)范化、程序化。

　　比如“以直接選舉、公正有序?yàn)榛�本要求的民主選舉實(shí)踐”。這一方面指明了農(nóng)村的基層民主選舉必須是“直接選舉”，對一些地方存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委或村黨組織指定村委會主任的做法作出了正面規(guī)制。另一方面，也對民主選舉作出了“公正”和“有序”的基本要求。

　　“村委會選舉是中國惟一采取以‘一人一票’方式進(jìn)行提名、選舉和罷免的直接選舉，因此絕不能是無序的�！�有序’有兩方面含義，一是要符合法律規(guī)定的選舉程序，二是要符合社會秩序。那些在選舉前濫發(fā)小廣告、抹黑競爭對手、毆傷其他候選人等方式，就不符合‘社會秩序’”，詹成付表示。

　　在民主決策實(shí)踐方面，村民會議和村民代表會議是民主決策的傳統(tǒng)形式，但隨著農(nóng)村社會的發(fā)展，一些新的民主決策形式不斷涌現(xiàn)。比如浙江溫嶺的“民主懇談會”，將村民“民主懇談”作為村級民主決策的前置程序，通過村民的平等對話、研究討論、民主協(xié)商，廣泛汲取村民意見建議，由此實(shí)現(xiàn)村民對村內(nèi)重要事務(wù)決策的廣泛參與。

　　“‘村民議事’是一個(gè)新的概念。這表明了高層對農(nóng)民民主懇談會、民主議事會、民主協(xié)商會等臨時(shí)性的、較為松散的民主決策形式的尊重和認(rèn)可，將這些形式吸納入制度范圍，其核心目的在于更好地集思廣益，提高決策的民主性和科學(xué)性，增強(qiáng)村級組織的凝聚力，提高決策的執(zhí)行力”，詹成付說。

　　從“以自我教育、自我管理、自我服務(wù)為主要目的的民主管理實(shí)踐”的要求看，與政府管理相區(qū)別，農(nóng)村基層的民主管理以自我管理為特點(diǎn)。在傳統(tǒng)意義上，村民的民主管理主要體現(xiàn)在制定村規(guī)民約方面。但是，隨著農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，諸如“蔬菜協(xié)會”、“手工藝協(xié)會”、“旅游協(xié)會”、“老年協(xié)會”、“禁賭協(xié)會”等新的社會組織逐漸增多，對村民各方面行為產(chǎn)生了規(guī)范和約束作用，實(shí)際上已經(jīng)成為民主管理的另一種表現(xiàn)形式。

　　“決定中表述的含義是，凡是與‘自我教育、自我管理、自我服務(wù)’相一致的管理方式，也都屬于村民民主管理的范疇。這就使民主管理成為了一個(gè)更具開放性的概念，也是對新形勢下新問題的有效回應(yīng)”，詹成付解釋說。

　　“以村務(wù)公開、財(cái)務(wù)監(jiān)督、群眾評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實(shí)踐”，則點(diǎn)出了村民民主監(jiān)督的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

　　2008年，我國僅中央支農(nóng)資金就超過了5000億元，隨著公共財(cái)政陽光普照農(nóng)村力度的不斷增強(qiáng)，農(nóng)村基層財(cái)務(wù)監(jiān)督的重要性較之以往進(jìn)一步提升。以新農(nóng)合、大病救助、義務(wù)教育、救災(zāi)、低保、各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為代表的各類轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的“進(jìn)村入戶”，小水電、沼氣改造等清潔能源建設(shè)的賬目，部分地方集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營狀況等，都呼喚著“財(cái)務(wù)監(jiān)督”力度的加強(qiáng)。

　　“這對于搞好干群關(guān)系、提高國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的實(shí)效，都具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)作用”，詹成付指出，“將村務(wù)公開、財(cái)務(wù)監(jiān)督、群眾評議列為民主監(jiān)督的主要內(nèi)容，在現(xiàn)實(shí)中也更具有可操作性�！�

　　協(xié)商民主擴(kuò)展至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級事務(wù)參與

　　“健全議事協(xié)商”是決定關(guān)于農(nóng)村協(xié)商民主的一個(gè)新的提法，其中包含著廣闊的制度空間。權(quán)威人士認(rèn)為，通過“與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制”的建立和完善，農(nóng)民在基層民主中的政治參與程度將進(jìn)一步增加，農(nóng)民的民主協(xié)商層級有望提升至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，這將大大提高農(nóng)村議事協(xié)商的含金量。

　　根據(jù)此制度設(shè)計(jì)的價(jià)值導(dǎo)向，農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級事務(wù)的協(xié)商、參與范圍將被大大擴(kuò)展。

　　“比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦公會議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議讓普通農(nóng)民旁聽、評論；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算對農(nóng)民公開、聽取農(nóng)民意見；農(nóng)民評議鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的政績；甚至原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就能拍板的某些政策，也要在全鄉(xiāng)范圍內(nèi)征求意見，這些形式都可以探索”，詹成付說，“這就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度之外，又開辟出一條基層農(nóng)民的訴求表達(dá)渠道”。

　　可以想象，如果這一制度精神在現(xiàn)實(shí)中得到不折不扣地執(zhí)行，將使農(nóng)村基層的民主管理產(chǎn)生兩大變化。

　　一是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將感受到前所未有的來自基層的“協(xié)商壓力”和“監(jiān)督壓力”，促動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加快轉(zhuǎn)變工作方式、提高工作質(zhì)量，建設(shè)服務(wù)型政府。

　　二是，農(nóng)民的政治參與需求將得到更大程度上的滿足，各方利益訴求得到更好的表達(dá)、各方利益更加均衡地體現(xiàn)在政府決策之中，使更多矛盾化解在基層，增加社會和諧因素。

　　“農(nóng)村的議事協(xié)商，在理論界和實(shí)踐中都不乏思考和爭論。但是這一提法正式寫入黨的文獻(xiàn)，這還是第一次，體現(xiàn)了擴(kuò)大協(xié)商民主、落實(shí)農(nóng)民民主權(quán)利的改革方向”，詹成付說，“當(dāng)然，這一新機(jī)制的內(nèi)涵、外延，以及實(shí)現(xiàn)形式，仍然要靠各地在實(shí)踐中不斷摸索�！�(楊琳）