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學(xué)者稱“干部經(jīng)濟(jì)”是農(nóng)地沖突的根源

2008年11月18日 11:30 來源:中國(guó)新聞網(wǎng) 發(fā)表評(píng)論

  (聲明:刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))   

  沒有政治上的民主權(quán)利作為保障,農(nóng)民即使已經(jīng)得到的經(jīng)濟(jì)利益、已經(jīng)落實(shí)或?qū)⒁鋵?shí)的對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,也很容易被剝奪

  ★ 文/張曉山

  實(shí)行“最嚴(yán)格的土地管理制度”的中國(guó),暴力拆遷和非法征用農(nóng)村土地的現(xiàn)象卻屢禁不止。中共中央十七屆三中全會(huì)所形成的有關(guān)決議,能否有效改變農(nóng)民的弱勢(shì)地位?解決問題的出路在哪里?

  農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)沒有獲得公正待遇

  雖然《農(nóng)村土地承包法》規(guī)范了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部土地發(fā)包方(村組干部)和承包方(普通農(nóng)戶)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,從法律上界定和保護(hù)了農(nóng)民在土地承包、內(nèi)部流轉(zhuǎn)等方面的土地權(quán)益。但是,在農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征收環(huán)節(jié),農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)仍然沒有獲得公正的待遇和嚴(yán)格的法律保護(hù)。

  按照現(xiàn)行法律,農(nóng)民社區(qū)集體不擁有讓渡土地權(quán)屬的權(quán)利。在農(nóng)地改變用途時(shí),要先按照國(guó)家建設(shè)征用土地的規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收,將其收歸國(guó)有,該社區(qū)的農(nóng)民除按政策規(guī)定獲得低的補(bǔ)償外,不能分享農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地所獲的增值收益。

  但“公共利益”實(shí)際上很難界定,有些情況是以國(guó)家、社會(huì)、公共利益為名,實(shí)際上行的是部門或集團(tuán)的既得利益之實(shí)。公共利益相對(duì)應(yīng)的是公共產(chǎn)品,于是稀缺的生產(chǎn)要素土地就變成了廉價(jià)的公共產(chǎn)品,對(duì)農(nóng)民的剝奪隨之合法化了。

  由于我國(guó)農(nóng)地價(jià)格表現(xiàn)為具有政府強(qiáng)制性的征地費(fèi),征地費(fèi)普遍較低,大約相當(dāng)于真正的農(nóng)地價(jià)格(即農(nóng)地收益資本化的價(jià)格)的50%,所以實(shí)際的城市生地價(jià)格與實(shí)際的農(nóng)地價(jià)格(征地費(fèi))的差價(jià)不僅包括“農(nóng)轉(zhuǎn)非”增值,而且還包含了部分農(nóng)地價(jià)值。這樣造成的實(shí)際后果是,低價(jià)征用農(nóng)地使農(nóng)村集體利益受損,協(xié)議出讓規(guī)劃建設(shè)用地使國(guó)家利益受損,農(nóng)村集體和國(guó)家損失的利益成了房地產(chǎn)開發(fā)公司的額外收益。

  “干部經(jīng)濟(jì)”是農(nóng)地沖突的根源

  我們現(xiàn)在講的更多的是保護(hù)農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),但與之相關(guān)的是集體的所有權(quán)怎么體現(xiàn),誰來行使,誰來監(jiān)督?這是一個(gè)不可回避的問題。

  農(nóng)村土地歸集體所有,從理論上說,集體是由該社區(qū)的農(nóng)民組成的,由民主選舉出的領(lǐng)導(dǎo)人代表該社區(qū)的農(nóng)民行使權(quán)利,集體與農(nóng)民是一體的。但誰代表集體行使權(quán)利,在集體用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地時(shí),或集體土地用于農(nóng)業(yè)時(shí),集體對(duì)土地的所有權(quán)怎么行使?怎么體現(xiàn)?在現(xiàn)實(shí)生活中,往往是村干部代表農(nóng)民集體行使權(quán)利,如果沒有民主監(jiān)督和有效的制衡機(jī)制,“集體”就會(huì)異化成為獨(dú)立于農(nóng)民之外的一個(gè)單獨(dú)的利益主體,由村干部掌控了農(nóng)村土地的處置權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán),集體經(jīng)濟(jì)就蛻變?yōu)椤案刹拷?jīng)濟(jì)”,這就釀成了農(nóng)村土地沖突的根源。

  正如有的學(xué)者指出的,為了真正保護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)益,如何加強(qiáng)現(xiàn)階段土地法律上的所有者(村、組集體)的民意基礎(chǔ),使其成為真正代表農(nóng)民利益的權(quán)利主體則是更緊迫的任務(wù)。

  在農(nóng)村基層,需要通過制度創(chuàng)新,在議政和行政之間建起一種民主制衡的機(jī)制,使各地村集體的治理結(jié)構(gòu)逐步合理化。這將大大提高農(nóng)民的集體談判能力,成為農(nóng)民抵制外來不合理剝奪的有力武器。沒有村民代表會(huì)議或者村民全體會(huì)議的表決通過,任何政府部門、集團(tuán)和個(gè)人都不能剝奪農(nóng)民的土地。做到了這一點(diǎn),使村干部由和企業(yè)、地方政府合謀,轉(zhuǎn)為受社區(qū)成員監(jiān)督,這樣才能保護(hù)農(nóng)民的合理權(quán)益,緩解目前大量存在的被激化了的矛盾,維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

  慎防農(nóng)地集中變“圈地運(yùn)動(dòng)”

  中央一直倡導(dǎo)有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),并提出要健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。國(guó)家的法律亦有明確的規(guī)定。長(zhǎng)期以來,關(guān)于適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)一直存在兩種思路和做法。

  一種思路就是要在農(nóng)村中培養(yǎng)和發(fā)育農(nóng)業(yè)企業(yè)家,促使一部分有能力、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民能在農(nóng)業(yè)中創(chuàng)業(yè)、致富和發(fā)展,尊重和保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),鼓勵(lì)土地向?qū)I(yè)農(nóng)戶集中,發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約經(jīng)營(yíng),使他們成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體和主力軍。

  另一種思路認(rèn)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體形式應(yīng)當(dāng)是企業(yè),要形成一大批大規(guī)模從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)。在一些地方,大公司進(jìn)入農(nóng)業(yè),取得大片農(nóng)地的使用權(quán),直接雇工從事規(guī)模化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

  在開展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)上,有一點(diǎn)應(yīng)該明確,在鼓勵(lì)土地向?qū)I(yè)農(nóng)戶集中、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的同時(shí),必須防止一些工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè),以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為名、圈占農(nóng)民的土地、損害和侵犯農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的事件發(fā)生。

  十七屆三中全會(huì)通過的《決定》審慎地提出,“有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體”,沒有涉及公司進(jìn)入農(nóng)業(yè)承包農(nóng)民土地的問題。

  一些學(xué)者早已指出問題的癥結(jié),認(rèn)為對(duì)土地的管理就如同反腐敗一樣。腐敗的收益很高,成本卻很低。拿農(nóng)民的地搞開發(fā),將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地,收益高,成本卻很低。地方政府追求政績(jī)的沖動(dòng)具體體現(xiàn)在投資沖動(dòng)上。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)仍是政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)。地方政府主導(dǎo)型投資是中國(guó)前一段時(shí)期投資過度擴(kuò)張的主要拉動(dòng)力量。

  投資資本必然要與土地相結(jié)合,必然要占用農(nóng)田。這就出現(xiàn)了“上有政策,下有對(duì)策”。如上項(xiàng)目,能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),創(chuàng)造就業(yè),增加財(cái)稅收入;如搞房地產(chǎn)開發(fā),政府可以分享土地的增值收益。地價(jià)偏低,一方面使開發(fā)商土地需求膨脹,導(dǎo)致土地在轉(zhuǎn)用和進(jìn)行基礎(chǔ)開發(fā)后閑置以及商品房大量空置;另一方面使我國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)利潤(rùn)率偏高,這不僅刺激了開發(fā)商不顧市場(chǎng)行情盲目開發(fā)商品房,而且增加了開發(fā)商對(duì)商品房空置的承受能力。而對(duì)地方政府來說,在現(xiàn)有的政治體制和政績(jī)考核機(jī)制的背景下,他們最優(yōu)的選擇就是以地生財(cái),經(jīng)營(yíng)城市。

  財(cái)產(chǎn)權(quán)利必須與民主權(quán)利相結(jié)合

  農(nóng)民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)必須要與農(nóng)民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)相結(jié)合。農(nóng)民的民主權(quán)利意味著群眾對(duì)公共事務(wù)享有知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán),有較完善的法制,可操作的法律執(zhí)行程序,低廉的打官司成本等,它與農(nóng)民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利是一個(gè)問題的兩個(gè)側(cè)面。人們的物質(zhì)利益要靠民主權(quán)利來保障。民主權(quán)利隨著人們物質(zhì)利益的實(shí)現(xiàn)而越來越受到農(nóng)民的重視。當(dāng)集體的財(cái)產(chǎn)(首先是土地)的處置方式,能與普通村民的利益直接掛鉤,村民就有動(dòng)力去參政、議政,參與決策。因?yàn)樗麄兦宄刂,沒有政治上的民主權(quán)利作為保障,他們即使已經(jīng)得到的經(jīng)濟(jì)利益、已經(jīng)落實(shí)或?qū)⒁鋵?shí)的對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利也很容易被剝奪。這種物質(zhì)利益與民主權(quán)利的互動(dòng)將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。

  如果說,一個(gè)健全的并能保護(hù)民眾合法權(quán)益的法治秩序、一個(gè)發(fā)育良好的公民社會(huì)、一個(gè)權(quán)力有限的服務(wù)型的政府是構(gòu)筑好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不可或缺的要素,那這些要素同樣也是農(nóng)村土地制度變遷能否取得成功的不可或缺的要素。在缺乏這些要素的壞的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下,無論是哪一種公平的起點(diǎn)(土地私有、國(guó)有永佃、土地集體所有,農(nóng)戶有承包經(jīng)營(yíng)權(quán))所具有的農(nóng)戶的小規(guī)模均田制,通過較大和較激烈的農(nóng)村土地制度變遷,都會(huì)到達(dá)不公平的終點(diǎn)(不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果)。交易越容易,這種進(jìn)程就越快,也就意味著對(duì)相當(dāng)一部分農(nóng)民的剝奪越容易!

  (作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng),本文系本刊記者周政華采訪整理)

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