從更深遠(yuǎn)的意義來講,我們應(yīng)當(dāng)盡量減少授權(quán)性規(guī)范,應(yīng)該形成一種立法機(jī)關(guān)制定規(guī)則、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行規(guī)則、司法機(jī)關(guān)判斷規(guī)則的法律邏輯體系。只有這樣,才能避免行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公共利益條款自我授權(quán)
曾幾何時(shí),拆遷,由于涉及到各方的切實(shí)利益,已成為現(xiàn)代城市管理中的一根十分敏感的神經(jīng)。11月13日中國新聞網(wǎng)曝出,近日南京出了一個(gè)名副其實(shí)的“釘子戶”,房主葉先生為了對(duì)付強(qiáng)拆在房頂上釘了一萬八千枚鐵釘,并以面包車和廢輪胎堵路,成了南京繁華街頭的一道駭人風(fēng)景。而11月17日、18日兩天,甘肅省隴南市武都區(qū)東江鎮(zhèn)30多名拆遷戶集體到市委上訪,反映隴南市行政中心搬遷問題,并發(fā)生了群體性事件,部分上訪人員沖擊市政府機(jī)關(guān),砸壞車輛和辦公設(shè)施,打傷了武警。2007年10月1日被稱為改變國人財(cái)富觀念的《中華人民共和國物權(quán)法》頒布實(shí)施,人們?cè)鴮?duì)這一法律充滿了期待。有分析人士指出,由此產(chǎn)生的城市房屋拆遷問題將會(huì)迎刃而解,“釘子戶”維權(quán)將會(huì)受到法律的保護(hù)。這種對(duì)法律的信仰和崇拜,當(dāng)然是中國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期一個(gè)可喜的現(xiàn)象。但事實(shí)上,物權(quán)法實(shí)施一年多來,城市房屋拆遷中的各種矛盾并沒有真正得到緩解,“釘子戶”維權(quán)也并沒有變得更加容易。
從上述兩個(gè)案例可以看到,城市拆遷中的各種社會(huì)矛盾依然存在,并有激化的可能。因此,物權(quán)法雖然頒布了,但與之配套的具體法律法規(guī)范還沒有來得及修改,執(zhí)行中的各種問題也還依然存在。有消息稱,國務(wù)院正在計(jì)劃修改《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》。修改的目的是為了平衡各方利益,減少政府與被拆遷人之間的矛盾,使政府能夠從拆遷活動(dòng)中超脫出來。但是這里有些問題是必然繞不開的,公共利益的問題、拆遷的法律性質(zhì)的問題等。就此中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究中心主任喬新生教授發(fā)表了自己的看法。
如何從法律上界定公共利益
喬新生:在起草物權(quán)法的時(shí)候,學(xué)術(shù)界曾經(jīng)對(duì)如何定義公共利益進(jìn)行過廣泛的討論。有學(xué)者提出,一定要讓政府在發(fā)布征收決定的時(shí)候,讓征收決定的行為能夠成為行政訴訟的對(duì)象。成為行政訴訟的對(duì)象就意味著可以由法院來對(duì)什么是公共利益作出具體的判斷。換句話說,是否屬于公共利益不取決于行政機(jī)關(guān),而取決于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)在制定法律規(guī)范的時(shí)候,務(wù)必要明確具體的公共利益;司法機(jī)關(guān)可以行使自由裁量權(quán),明確公共利益。
但問題是,公共利益不是一個(gè)非常明確的法律概念,所以,立法機(jī)關(guān)不可能在制定法律條文的時(shí)候,對(duì)公共利益作出明確的規(guī)定,在大陸法國家,司法機(jī)關(guān)沒有明確的法律依據(jù),也不能隨便依照公共利益條款自由裁量。
在現(xiàn)實(shí)生活中最常出現(xiàn)的問題是,政府打著公共利益的幌子,強(qiáng)制拆遷居民的房屋。所以,國務(wù)院在制定《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的時(shí)候,不能借助公共利益條款自我授權(quán),而應(yīng)當(dāng)把行政征收拆遷行為自覺地限定在公共利益的范圍之內(nèi)。換句話說,公共利益只能在”法律“之中尋找,在法律沒有明確規(guī)定的情況下,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)慎重使用公共利益條款。
同時(shí),公共利益與個(gè)人利益之間不是緊張關(guān)系,而是一種相輔相成的關(guān)系。個(gè)人利益是根本,公共利益是特殊的個(gè)人利益。在現(xiàn)代民主社會(huì),為了更好地保護(hù)公民的個(gè)人利益,可以通過制定完善法律,授權(quán)行政機(jī)關(guān)把個(gè)人利益通過特殊的程序轉(zhuǎn)化為公共利益。公共利益存在必須具有合法性、合理性和普遍性。合法性是公共利益的本質(zhì)特征,沒有了法律依據(jù),那么,公共利益就不復(fù)存在;合理性是指公共利益必須大于可能損害的個(gè)人利益,如果公共利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于所受到損害的個(gè)人利益,那么,公共利益就具有荒謬性;當(dāng)然,公共利益是多數(shù)人的利益,在現(xiàn)實(shí)生活中公共利益必須具有普遍性,必須得到社區(qū)多數(shù)居民的贊成和擁護(hù)。各國憲法規(guī)定,在涉及到公民基本權(quán)利的問題上,不存在公共利益的問題。我國立法法和憲法對(duì)保護(hù)公民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利都有明確的規(guī)定。全國人大常委會(huì)在修改《城市房地產(chǎn)管理法》的時(shí)候,特別規(guī)定,”征收個(gè)人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件“。
公共利益是一個(gè)典型的概括性規(guī)范,它應(yīng)當(dāng)具備合法性、合理性、普遍性的特征,在現(xiàn)實(shí)生活中既不能由行政機(jī)關(guān)自由裁量;也不能由司法機(jī)關(guān)自由裁量。在具體實(shí)施的過程中,公共利益只能出現(xiàn)在”法律“條文中,但是,行政法規(guī)完全可以根據(jù)法律的授權(quán),對(duì)如何實(shí)現(xiàn)公共利益作出具體規(guī)定。
當(dāng)然,從更深遠(yuǎn)的意義來講,我們應(yīng)當(dāng)盡量減少授權(quán)性規(guī)范,應(yīng)該形成一種立法機(jī)關(guān)制定規(guī)則、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行規(guī)則、司法機(jī)關(guān)判斷規(guī)則的法律邏輯體系。只有這樣,才能避免行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公共利益條款自我授權(quán),也只有這樣,才能防止國家權(quán)力機(jī)關(guān)在公共利益的認(rèn)定方面出現(xiàn)自相矛盾,從而損害公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
政府在城市拆遷中扮演的角色
喬新生:概括起來說,當(dāng)前房屋拆遷存在以下五個(gè)問題:
首先,政府在房屋拆遷問題上大包大攬,開發(fā)商袖手旁觀。這是一種非常奇怪的法律關(guān)系。強(qiáng)調(diào)房屋拆遷的民事屬性,就是要告誡政府,在多數(shù)情況下不能成為城市房屋拆遷法律關(guān)系當(dāng)事人,也不能作為城市房屋拆遷糾紛的調(diào)解人,政府在房屋拆遷問題上應(yīng)該無所作為。房地產(chǎn)開發(fā)商在與房屋所有權(quán)人展開談判的時(shí)候,政府應(yīng)當(dāng)處于相對(duì)超脫的地位,政府不能急切地參與到法律關(guān)系當(dāng)中,扮演當(dāng)事人的角色。
其次,政府在處理有關(guān)房屋拆遷問題的時(shí)候,必須首先明確是否為了公共利益,假如政府可以拿出明確的”法律“依據(jù),證明政府必須實(shí)施征收行為,那么,房屋拆遷就是征收的結(jié)果,住房所有權(quán)人只能通過行政訴訟的方式實(shí)施權(quán)利救濟(jì),而不能采用阻撓開發(fā)商實(shí)施項(xiàng)目開發(fā)的方式,扮演“釘子戶”的角色。
第三,假如是為了公共利益的需要,由政府興建市政工程或者其他大型公共產(chǎn)品項(xiàng)目,政府有責(zé)任解決所有的征收問題。在實(shí)施拆遷的過程中,必須嚴(yán)格依照法定的程序,不能設(shè)立房屋拆遷公司,通過直接或者間接的方式損害住房所有權(quán)人的利益。換句話說,政府為了公共利益需要而實(shí)施的拆遷,必須有明確的征收依據(jù),必須符合拆遷的程序要求。
第四,征收和拆遷是兩種不同的法律行為,在征收的前提下可能會(huì)涉及到拆遷問題;但是拆遷并不都意味著征收。所以,國務(wù)院在制定有關(guān)行政法規(guī)時(shí),必須把征收和拆遷區(qū)分開來,不能把征收拆遷混為一談。征收是原因,而拆遷是征收的結(jié)果。在必要的時(shí)候可以制定國有資產(chǎn)法,或者制定專門的征收法,規(guī)范國家政府行為。
第五,為了公共利益的需要實(shí)施征收行為是一種非常特殊的政府行為,除此之外,還有為了國家利益的需要而實(shí)施的征收行為。所以,今后全國人大及其常委會(huì)在制定法律的時(shí)候,必須注意區(qū)分為了國家利益的征收和為了公共利益的征收,不能把二者混為一談。在法律中必須明確國家利益、公共利益確認(rèn)的程序,防止少數(shù)人打著國家利益或者公共利益的幌子不斷地侵犯公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
城市房屋拆遷管理?xiàng)l例如何修改
喬新生:在制定有關(guān)法律規(guī)范的時(shí)候,我們應(yīng)該盡可能地從保護(hù)房屋所有權(quán)人的利益出發(fā),限制行政拆遷行為。換句話說,為了公共利益的需要,政府可以實(shí)施拆遷行為,但是,在拆遷補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候必須依照市場(chǎng)規(guī)則,按照市場(chǎng)平均價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。在無法從根本上改變中國法律體系整體結(jié)構(gòu)的情況下,在具體法律文件制定過程中,為房屋所有權(quán)人爭(zhēng)取更多的利益,這是立法者的首要價(jià)值目標(biāo)。所以,在《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中限制行政機(jī)關(guān)的征收行為才應(yīng)是立法目的。
國務(wù)院有關(guān)部門主持起草《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,其初衷是為了更好地處理拆遷涉及到的各種社會(huì)關(guān)系,減少政府與被拆遷人之間的矛盾,平衡各方面的利益。正因?yàn)槿绱,我們才?yīng)該強(qiáng)調(diào)城市房屋拆遷的民事屬性。在征收的依據(jù)確定之后,政府拆遷補(bǔ)償必須按照公平原則,不能為了公共利益的需要,而減少對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償范圍或者補(bǔ)償?shù)臄?shù)額。
公共利益是一個(gè)繞不開的法律問題,但是,在涉及到城市房屋征收拆遷問題上,《城市房地產(chǎn)管理法》修正案,已經(jīng)作出了非常明確的規(guī)定。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》應(yīng)該具有雙重職能:對(duì)內(nèi)約束行政機(jī)關(guān)的權(quán)力,對(duì)外保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,兩者相輔相成,不可偏廢。(文字整理秦平)
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