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　　(聲明：刊用中國(guó)《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

　　文／山旭

　　提名權(quán)很關(guān)鍵，有權(quán)威的人很容易借此把個(gè)人意志變成集體意志，而某些一把手也可能利用這個(gè)機(jī)會(huì)收取賄賂，進(jìn)而就是買官賣官了。

　　廢除干部大一統(tǒng)

　　記者：20年前人事制度改革的背景是什么？

　　程連昌：?jiǎn)��?dòng)人事制度改革，是中共中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院決定的，為了推進(jìn)這項(xiàng)改革，成立國(guó)家人事制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，決定建立國(guó)家人事部。

　　鄧小平同志在1980年提出來(lái)，要打破老框框,勇于改革不合時(shí)宜的組織制度、人事制度,人事制度不改革，其他改革就難以進(jìn)行。改革開(kāi)放的新時(shí)期要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制和各方面改革，人事制度改革是根據(jù)整個(gè)國(guó)家改革發(fā)展的形勢(shì)決定的，要在中國(guó)建立國(guó)家公務(wù)員制度、成立國(guó)家人事部、組建國(guó)家行政學(xué)院，這是一個(gè)三位一體的改革。在國(guó)家人事部成立之前，國(guó)務(wù)院有國(guó)家人事局，是國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，不是政府組成部分。

　　1988年5月，全國(guó)人大正式通過(guò)設(shè)立國(guó)家人事部，建好了體制，這個(gè)大改革就進(jìn)一步進(jìn)行了。

　　記者：首先做了什么事情？

　　程連昌：就是建立國(guó)家公務(wù)員制度。要廢除干部大一統(tǒng)的模式，實(shí)行科學(xué)分類、優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的公務(wù)員制度。改革前有兩類人，一類是工人，一類是干部。無(wú)論黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位還是企業(yè)，從事管理工作的人都叫干部。有人就開(kāi)玩笑說(shuō)，連寺廟里面的方丈都是一級(jí)干部。

　　統(tǒng)一干部模式是不分類的，完全按照計(jì)劃體制，沒(méi)有一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的科學(xué)的管理機(jī)制。到1988年，改革開(kāi)放也有10 年了，取得了很大成績(jī)，但它和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要不相適應(yīng)。突出的矛盾就是它不能夠按照社會(huì)發(fā)展需要配置人才，也不能按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)制來(lái)選拔人才。還有一個(gè)管理問(wèn)題。這三方面的不適應(yīng)，要求建立健全的科學(xué)分類的人事管理制度。

　　記者：這個(gè)改革是如何推進(jìn)的呢？

　　程連昌：從1989年開(kāi)始試點(diǎn)，一南一北，6個(gè)部門2個(gè)市。6個(gè)部門是國(guó)家審計(jì)署、稅務(wù)總局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、工商管理局、環(huán)保局、建材局。2個(gè)市是哈爾濱市、深圳市。一邊修改條例一邊試點(diǎn)，一直到1993年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，公務(wù)員制度實(shí)行。

　　建立公務(wù)員制度，第一就是確定范圍。開(kāi)始時(shí)我們認(rèn)為，公務(wù)員的范圍就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)，除工勤人員以外的工作人員。工勤人員是指司機(jī)、炊事員等屬于勤務(wù)人員。而在我們最初的考慮中，法院、檢察院都不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，法院得有專門的法官制，不屬于國(guó)家公務(wù)員。但公安機(jī)關(guān)屬于國(guó)家公務(wù)員。

　　大家都想納入公務(wù)員隊(duì)伍

　　記者：這和今天的公務(wù)員制度有很大不同？

　　程連昌：是這樣。再比如在1993年《公務(wù)員暫行條例》公布時(shí)，黨派的系統(tǒng)不屬于公務(wù)員范疇，但是他們參照公務(wù)員的級(jí)別、待遇以及管理。各民主黨派以及人大、政協(xié)機(jī)關(guān)的工作人員，也都不屬于公務(wù)員。到2005年人大通過(guò)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，這時(shí)候就明確黨委也屬于公務(wù)員。這是考慮中國(guó)國(guó)情統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的結(jié)果。

　　我們不能照搬西方模式，因?yàn)橛凶约旱膰?guó)情。舉個(gè)例子，一個(gè)政府機(jī)構(gòu)有時(shí)開(kāi)黨組會(huì)來(lái)決定事情，有的時(shí)候開(kāi)部務(wù)會(huì)決定；到地方有的開(kāi)省委常委會(huì)，有的由省長(zhǎng)辦公會(huì)決定，而且大事往往是經(jīng)過(guò)黨組會(huì)或者省委常委會(huì)討論定下來(lái)的。黨委的人也在履行國(guó)家行政職能。因此，黨委的人不屬于公務(wù)員，行政系統(tǒng)屬于公務(wù)員，也不符合中國(guó)國(guó)情的實(shí)際。所以，經(jīng)過(guò)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，就把黨委機(jī)關(guān)工作納入公務(wù)員。

　　事實(shí)上，在1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》公布時(shí)，公務(wù)員的范圍就是：國(guó)家行政機(jī)關(guān)除工勤人員以外的工作人員。

　　記者：把過(guò)去寬泛的“干部”縮小到這樣的范圍內(nèi)，肯定有人不滿意。

　　程連昌：沒(méi)有搞公務(wù)員改革之前都要當(dāng)干部，改革以后就想做公務(wù)員，然后是比照公務(wù)員、參照公務(wù)員。所以，大家都想納入公務(wù)員隊(duì)伍，不是一兩個(gè)人，而是一個(gè)系統(tǒng)、一群人�；蛘呤潜日諊�(guó)家公務(wù)員的待遇定待遇標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家教委就提出，教師的待遇不能低于公務(wù)員，就要這個(gè)杠。

　　再比如中央部委，行政機(jī)關(guān)的司局肯定屬于公務(wù)員，而那些下屬的院所、中心，屬不屬于公務(wù)員？那時(shí)不少部委想盡量把事業(yè)單位納入公務(wù)員范圍里，都來(lái)爭(zhēng)，講情講理，有的談一次不行再談一次，反復(fù)準(zhǔn)備材料，就是想要列入公務(wù)員的范圍中。

　　其實(shí)就公務(wù)員的范圍問(wèn)題，國(guó)外是很清晰的。在我國(guó)由于過(guò)去的體制狀況，有點(diǎn)不好分。一個(gè)部委里還有研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)，所以，有的能劃進(jìn)來(lái)、有的不行。最后通過(guò)制度的建立，把它按照一個(gè)統(tǒng)一的原則科學(xué)管理起來(lái)。

　　記者：在制度設(shè)計(jì)上還是參照了國(guó)外的先進(jìn)模式？

　　程連昌：公務(wù)員制度事實(shí)上根據(jù)中國(guó)國(guó)情及需要，也借鑒了國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。我們出去考察，印象比較深的是法國(guó)。在那里，培訓(xùn)和職務(wù)的調(diào)動(dòng)晉升緊密掛鉤，有一定資歷的行政人員到國(guó)家行政學(xué)院培訓(xùn)兩年，然后再回到政府里擔(dān)任更高的職務(wù)。

　　我們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)時(shí)也曾提到這個(gè)原則，就是公務(wù)員的培訓(xùn)要和工作需要相結(jié)合，在什么崗位、擔(dān)任什么職務(wù)、需要增長(zhǎng)什么才干和知識(shí)，都要到國(guó)家行政學(xué)院去培訓(xùn)。這些年來(lái)這個(gè)培訓(xùn)一直在做，但是這些結(jié)合的機(jī)制還沒(méi)充分體現(xiàn)。

　　另外，我們開(kāi)始曾有個(gè)想法，公務(wù)員分政務(wù)類和業(yè)務(wù)類。參照國(guó)外模式，政府的部長(zhǎng)和省長(zhǎng)，劃分到政務(wù)類，副部長(zhǎng)和副省長(zhǎng)都叫業(yè)務(wù)類。政務(wù)類通過(guò)選舉產(chǎn)生，領(lǐng)導(dǎo)部門和地方工作。業(yè)務(wù)類則負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)工作。但是這個(gè)想法后來(lái)沒(méi)有嚴(yán)格、鮮明地表現(xiàn)出來(lái)，這也是考慮到中國(guó)國(guó)情。

　　大門口、樓梯口和出口

　　記者：提到國(guó)家公務(wù)員制度的建立，就不能不說(shuō)到公務(wù)員考試。

　　程連昌：國(guó)家公務(wù)員制度的特色是公開(kāi)、公正、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)、廉潔，這樣才能更好地履行公務(wù)、履行政府的職能，為人民辦好事。這就需要平等、民主的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，人進(jìn)來(lái)以后又有嚴(yán)格的法制、科學(xué)管理的體制，然后經(jīng)過(guò)培訓(xùn)，提高素質(zhì)。

　　凡進(jìn)必考，是通過(guò)考試考察一個(gè)人的知識(shí)、能力，鑒別他的品行和身體狀況，這四大類是考試的目的。

　　不過(guò)，公務(wù)員考試制度做到公開(kāi)，建立了一個(gè)平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這已經(jīng)是一個(gè)革命性的變化。考的內(nèi)容、方法是否合理科學(xué)，鑒別是否準(zhǔn)確，這是另外一個(gè)層面的問(wèn)題。

　　其實(shí)公務(wù)員制度有三個(gè)口：大門口、樓梯口和出口。在大門口，也就是入口，我們?cè)O(shè)計(jì)了考試制度。在出口，我們?cè)O(shè)計(jì)了任職年齡，這是小平同志提倡的，他說(shuō)不能終身制，到年齡就得下。第三個(gè)是樓梯口，就是提拔。這里一定要競(jìng)爭(zhēng)，比如要提一個(gè)副司，8個(gè)處長(zhǎng)報(bào)名，公示投票，再面試，再考核。要集中各方面的意見(jiàn)，通過(guò)民主集中，全面科學(xué)，按照原則標(biāo)準(zhǔn)而決定。

　　我們想做到的是凡進(jìn)必考、凡升必爭(zhēng)、到齡必出，把好這三個(gè)口。

　　現(xiàn)在這么多人報(bào)考公務(wù)員，是和當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景密切聯(lián)系的。過(guò)去有一個(gè)階段，企業(yè)工資比機(jī)關(guān)高很多，許多人就不愿意當(dāng)公務(wù)員。但是最近有些企業(yè)情況不好、不穩(wěn)定，所以公務(wù)員的優(yōu)勢(shì)就顯現(xiàn)了出來(lái)。當(dāng)然，也有其他多種因素。

　　記者：這三個(gè)口現(xiàn)在的情況如何？

　　程連昌：這三個(gè)口中，一進(jìn)一出兩個(gè)口都執(zhí)行了很鮮明的政策：考試和年齡，不容易摻進(jìn)其他因素。樓梯口還需要完善。有的地方真正體現(xiàn)了公平競(jìng)爭(zhēng)，有的地方還體現(xiàn)不出來(lái)。

　　樓梯口不像入口那樣可以采取考試的辦法。因?yàn)楦刹柯毼辉礁�，�?duì)綜合素質(zhì)要求就越高，越難以通過(guò)筆試這樣的形式來(lái)考察。這不光是我們國(guó)家的問(wèn)題。

　　在這種情況下，長(zhǎng)官意志就有可能左右大局。一個(gè)縣委書記想提拔一個(gè)人，他不會(huì)直接說(shuō)讓誰(shuí)當(dāng)什么官，而是會(huì)說(shuō)，某某同志不錯(cuò)，你們考察考察吧。他是一把手，說(shuō)出這個(gè)意向來(lái)，好多人就按照他的路線考察，做工作，結(jié)果他的個(gè)人意見(jiàn)就變成集體意見(jiàn)了。

　　所以，提名權(quán)很關(guān)鍵。有權(quán)威的人很容易借此把個(gè)人意志變成集體意志，而某些一把手也可能利用這個(gè)機(jī)會(huì)收取賄賂，進(jìn)而就是買官賣官了。如果最后不是因?yàn)槟撤N原因暴露出來(lái)，很難通過(guò)程序來(lái)質(zhì)疑它。這個(gè)問(wèn)題就得靠廉政的監(jiān)督。

　　不能犧牲一些人的利益來(lái)達(dá)到統(tǒng)一

　　記者：在公務(wù)員以外，事業(yè)單位也是改革的一個(gè)重點(diǎn)。

　　程連昌：事業(yè)單位改革要分清性質(zhì)。事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來(lái)源分三類，一類是行使政府職能，經(jīng)費(fèi)完全由國(guó)家行政經(jīng)費(fèi)支出，現(xiàn)在都是參照公務(wù)員待遇；第二類是行使政府行政管理職能，也有其他收入；第三類是完全企業(yè)化的。

　　這三種經(jīng)費(fèi)來(lái)源決定了不同的待遇：第一類，參照公務(wù)員，搞聘任制；第二類，只是補(bǔ)貼和公務(wù)員不一樣；第三類，企業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)。

　　而在國(guó)外，除了公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)明確，其他企事業(yè)單位都各自為政。比如相當(dāng)于我們事業(yè)機(jī)關(guān)的單位，它承擔(dān)一些政府任務(wù)，但不會(huì)是全國(guó)或者某一地區(qū)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。它是企業(yè)化運(yùn)行：多為國(guó)家干事情，就多從國(guó)家拿錢，工作人員就多收入。

　　那么，在中國(guó)為什么有這么多事情需要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)呢？根源在于我們的經(jīng)濟(jì)還是弱，社會(huì)財(cái)富還是少，分到個(gè)人的就更少。一個(gè)人得到的財(cái)富余量不大，就總想依靠組織，依附性很強(qiáng)。雖然現(xiàn)在國(guó)家的財(cái)政收入已經(jīng)非�？捎^，但看平均值還不是很高。這樣，公務(wù)員這種離國(guó)家這個(gè)強(qiáng)勢(shì)組織最近的位置，是有吸引力的。

　　記者：現(xiàn)在，包括事業(yè)機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革在內(nèi)的人事制度改革，仍在繼續(xù)推進(jìn)之中，有哪些經(jīng)驗(yàn)是需要注意的？

　　程連昌：有一些具體的原則，比如一個(gè)政策在施行的時(shí)候要“老人老辦法、新人新辦法”。但有一個(gè)大的原則在這里：在改革中，不能通過(guò)犧牲一些人的利益來(lái)達(dá)到平衡和統(tǒng)一。當(dāng)然，這一些人是指大的社會(huì)群體。特別在中國(guó)，一旦涉及人的待遇這些問(wèn)題，一定要謹(jǐn)慎再謹(jǐn)慎，不然就會(huì)出大問(wèn)題。由國(guó)家主導(dǎo)的工資制度，從來(lái)都是漲，沒(méi)有降的。要達(dá)到公平，就要提低的，不能把高的拉下來(lái)。

　　改革要既積極又謹(jǐn)慎。上世紀(jì)80年代末，在建立公務(wù)員制度的時(shí)候，也希望借這個(gè)機(jī)會(huì)給很多年沒(méi)漲工資的干部們漲一點(diǎn)兒。算下來(lái)，全國(guó)公務(wù)員平均每人漲37塊錢。就為了這個(gè)，經(jīng)過(guò)兩年多的時(shí)間，最后才確定了方案。而國(guó)家公務(wù)員制度本身，從1988年到1993年《公務(wù)員暫行條例》發(fā)布，我們做了30稿，就是30次大的修改。而從1988年到2005 年《公務(wù)員法》頒布，中間一共經(jīng)歷了17年，才把這項(xiàng)制度確立下來(lái)。現(xiàn)在看，國(guó)家公務(wù)員制度確實(shí)取得了很大的成果，能夠與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)。

　　(摘自《瞭望東方周刊》)