中新網(wǎng)2月13日電 一直在鐵道部內(nèi)醞釀的鐵路體制改革方案(討論稿)今天浮出水面。由國務(wù)院發(fā)展研究中心主辦的中國經(jīng)濟時報今天載文說，有可靠消息稱，此稿以“網(wǎng)運分離”為基本思路。
中國經(jīng)濟時報報道說，這份改革方案(討論稿)反復(fù)修改不下30次，自去年7、8月定稿之后，就沒有什么變化，但一直被稱作“討論稿”，也缺乏國家行政機關(guān)公文的嚴(yán)謹(jǐn)格式，給人的感覺是不太正式。
但據(jù)悉，這應(yīng)該是鐵道部高層對于體改十分具體而真實的想法了。
與其它一些壟斷行業(yè)改革相對透明、為社會公眾略知不同的是，此“討論稿”從沒有“公開討論”，甚至也少有“內(nèi)部討論”，也許這是因為鐵路體制改革牽扯面太廣，關(guān)系利益過于復(fù)雜、重大。
鐵路體制改革戰(zhàn)略
該方案確定的鐵路體制改革的指導(dǎo)思想是：通過政企分開，企業(yè)重組，打破行業(yè)壟斷，引入競爭機制。保持國家干線鐵路網(wǎng)的統(tǒng)一調(diào)度指揮和統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)；堅持總體規(guī)劃、分步實施、配套改革、平穩(wěn)過渡的原則，維護運輸大局穩(wěn)定、安全形勢穩(wěn)定、職工隊伍穩(wěn)定�？傮w目標(biāo)是：政企分開，“網(wǎng)運分離”，引入競爭，加強監(jiān)管。
改革的具體方式是：
1、鐵道部與所屬企業(yè)“脫鉤”，同時調(diào)整政府管理鐵路的職能和鐵路國有資產(chǎn)管理方式，建立公正、透明、統(tǒng)一、高效的政府監(jiān)管體系。國鐵運輸企業(yè)面向市場，獨立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度。
2、通過國鐵企業(yè)重組，構(gòu)建起幾個具有適當(dāng)規(guī)模的運輸市場競爭主體；逐步開放鐵路運輸市場，向符合市場準(zhǔn)入條件的其他客貨運輸經(jīng)營者無歧視地提供路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。
3、建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的鐵路投融資機制和建設(shè)管理體制。明確政府與企業(yè)對鐵路建設(shè)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，調(diào)動社會各方面投資建設(shè)鐵路的積極性，拓寬鐵路市場化籌資渠道，擴大資本市場直接融資比重，實現(xiàn)鐵路投資主體多元化。
該方案還確定，“網(wǎng)運分離”將分階段實施�，F(xiàn)階段的主要任務(wù)是：根據(jù)運輸市場的區(qū)域性特點，組建3個客貨網(wǎng)合一的區(qū)域公司，確立企業(yè)的市場主體地位；組建國家鐵路控股公司，實現(xiàn)鐵路政企分開；調(diào)整鐵道部內(nèi)設(shè)機構(gòu)，構(gòu)建垂直的政府監(jiān)管體系；實行鐵路分類建設(shè)政策，形成新的建設(shè)和投融資體制。
國鐵企業(yè)重組方案
這份“討論稿”對“鐵路蛋糕”做了如下“切分”：
1、組建區(qū)域性鐵路公司，將現(xiàn)有14個鐵路局進(jìn)行合并調(diào)整，按照規(guī)模適當(dāng)、競爭適度、運輸暢通、過渡平穩(wěn)的原則，組建北部、中部、南部3個客貨網(wǎng)合一的區(qū)域性鐵路公司。
北部公司以哈爾濱、沈陽、北京、呼和浩特和濟南鐵路局(其徐州分局劃歸中部公司)為主體組建；中部公司以鄭州、上海、南昌、蘭州和烏魯木齊鐵路局為主體組建；南部公司以廣州、柳州、成都和昆明鐵路局為主體組建。各公司實行一級法人管理體制，公司內(nèi)部對客運、貨運、路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施分帳核算，分別建立事業(yè)部，按地區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)。
2、組建貨車租賃公司。部分貨車配屬給3個區(qū)域公司，其余配屬給新組建的貨車租賃公司，明確界定部屬貨車的資產(chǎn)管理主體和經(jīng)營管理權(quán)責(zé)，運用市場機制配置貨車資源，開辟新的購車資金渠道。貨車租賃公司是由3個區(qū)域公司共同出資組建的有限責(zé)任公司，向參與鐵路貨運業(yè)務(wù)的各類貨運經(jīng)營者提供貨車租賃和融資租賃服務(wù)。3個區(qū)域公司可自主決定購置或租賃貨車。
貨車租賃及維修業(yè)務(wù)要引入競爭機制，除上述貨車租賃公司外，允許現(xiàn)有的企業(yè)自備車主合資或獨資組建貨車租賃公司，向各類貨運公司出租貨車。重組后的3個區(qū)域公司也可以利用本公司貨車開展租賃業(yè)務(wù)。
3、組建集裝箱運輸公司。將現(xiàn)鐵道部集裝箱運輸中心和特貨運輸中心合并重組為由國家鐵路控股公司控股、3大區(qū)域公司參股的有限公司，獨立參與貨運市場競爭，擁有全路集裝箱及集裝箱專用貨場、堆場的資產(chǎn)，租用區(qū)域公司的線路，從事國內(nèi)集裝箱運輸和國際集裝箱聯(lián)運業(yè)務(wù)。公司按其承運的貨物直接從市場取得收入，并向為本公司提供服務(wù)的企業(yè)和單位付費。
4、鐵道部物資總公司改組為中國鐵路物資集團公司。其主營業(yè)務(wù)及相關(guān)資產(chǎn)重組為由集團公司控股、3大區(qū)域公司參股的有限責(zé)任公司，同時可吸收國內(nèi)石油石化等企業(yè)參股，實現(xiàn)產(chǎn)供銷各方和最終用戶利益共享，風(fēng)險共擔(dān)；物資總公司所屬工業(yè)及其他輔業(yè)另行重組，由集團公司管理。賦予中國鐵路物資集團公司油料進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)。重組后，中國鐵路物資集團公司移交中央管理。
逐步開放鐵路物資市場，引入競爭機制，實行政府監(jiān)管下的市場準(zhǔn)入制度，允許符合條件的國內(nèi)物資供應(yīng)商通過投標(biāo)或與各鐵路公司協(xié)商的方式，獲得機車用油及其他物資的供應(yīng)合同。
5、鐵道部統(tǒng)計中心在分離出相關(guān)的政府職能后，與資金清算中心、電子計算中心等服務(wù)性事業(yè)單位，合并改組為國家鐵路控股公司與3大區(qū)域公司等共同出資設(shè)立的有限責(zé)任公司，面向鐵路行業(yè)，提供資金結(jié)算、信息系統(tǒng)管理、統(tǒng)計信息服務(wù)等項業(yè)務(wù)。
鐵道科學(xué)研究院、鐵道部經(jīng)濟規(guī)劃研究院改組為國家鐵路控股公司所屬的科技型企業(yè)，為各類鐵路企業(yè)提供科研、技術(shù)開發(fā)和咨詢服務(wù)。部直屬勘測設(shè)計院改組為科技型企業(yè)，與鐵道部“脫鉤”，移交中央或地方管理。教育和醫(yī)療單位按國家規(guī)定實行屬地化管理。
組建國家鐵路控股公司
這個鐵路體制改革方案還專門一節(jié)提出組建國家鐵路控股公司的設(shè)想：
首先確定了國家鐵路控股公司的主要職責(zé)是，行使全路運輸調(diào)控職能，對各區(qū)域公司之間的客貨運輸能力安排進(jìn)行協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)落實國家要求的運輸調(diào)控任務(wù)，監(jiān)督各區(qū)域公司公平提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，確保國家鐵路干線暢通；負(fù)責(zé)組織實施跨區(qū)域的國家干線鐵路網(wǎng)建設(shè)與改造，組織制定建設(shè)計劃，籌集建設(shè)資金，組織建設(shè)招標(biāo)，落實國家確定的鐵路建設(shè)規(guī)劃；根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，對3個區(qū)域公司行使國有資本出資人權(quán)能，以確保全路運輸調(diào)控的權(quán)威性和路網(wǎng)建設(shè)的統(tǒng)籌安排，確保國家宏觀調(diào)控任務(wù)的完成。
國鐵運輸企業(yè)重組后，國家鐵路控股公司移交中央管理。
第二、調(diào)整鐵路運輸調(diào)度指揮系統(tǒng)，構(gòu)建新的兩級調(diào)度指揮系統(tǒng)。在國家鐵路控股公司內(nèi)設(shè)運輸調(diào)控中心，行使全路性運輸調(diào)控職能，包括組織編制全路列車運行圖，確定合理的貨物車流徑路和貨物列車編組計劃，公平分配運輸限制區(qū)段通過能力，統(tǒng)籌安排春運、軍運、特運、專運等特殊運輸，并監(jiān)督各區(qū)域公司實施，對自然災(zāi)害等中斷行車的救援恢復(fù)及迂回運輸，必要時由控股公司統(tǒng)一指揮，組織各運輸公司實施。
合并調(diào)整鐵路局調(diào)度指揮機構(gòu)，在各區(qū)域公司總部組建區(qū)域運輸指揮中心，實行管內(nèi)運輸集中統(tǒng)一指揮；中心可根據(jù)實際下設(shè)分區(qū)調(diào)度，分區(qū)調(diào)度接受中心的指揮和領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)日常運輸生產(chǎn)調(diào)度，隨著信息技術(shù)與管理手段的完善，可逐步撤消分區(qū)調(diào)度，提高指揮效率。
第三、新建鐵路實行分類建設(shè)，繼續(xù)保留鐵路建設(shè)基金。經(jīng)營性鐵路建設(shè)項目，由國家鐵路控股公司或區(qū)域公司負(fù)責(zé)資金籌措和建設(shè)管理；公益性鐵路建設(shè)項目主要由中央和地方政府投資，由國家鐵路控股公司或獨立的項目法人組織建設(shè)與運營，實行獨立核算，政府對其政策性運營虧損給予必要的補貼；介于兩者之間的鐵路建設(shè)項目，在政府財政與政策支持下，由國家鐵路控股公司負(fù)責(zé)資金籌措和建設(shè)管理。
鐵路建設(shè)基金由各區(qū)域公司收取后上交中央國庫，其中70%返還國家鐵路控股公司，用于非公益鐵路項目的建設(shè)，30%由鐵道部安排，用于公益性鐵路的建設(shè)。改革前累積的鐵路建設(shè)負(fù)債，分別由國家鐵路控股公司和重組后的相關(guān)鐵路公司承擔(dān)償還責(zé)任。
改革鐵路行政管理體制
對于鐵道部自身及其行政管理體制的改革，該方案作了如下安排：
1、鐵道部作為國務(wù)院鐵路主管部門，與原所屬企業(yè)“脫鉤”，承擔(dān)鐵路行業(yè)管理、安全管理、市場管理、宏觀調(diào)控及對外關(guān)系等方面的職能，包括：研究制定鐵路行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃并組織實施；制定鐵路行業(yè)管理政策、技術(shù)政策及規(guī)章；制定有關(guān)鐵路安全、裝備、工程與運輸服務(wù)質(zhì)量的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)和管理制度，并監(jiān)督執(zhí)行；制定鐵路運輸、建設(shè)和工業(yè)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入規(guī)則、政策監(jiān)管規(guī)則和路網(wǎng)使用費規(guī)則，規(guī)范市場競爭秩序；安排落實公益性鐵路建設(shè)投資，對鐵路運輸進(jìn)行宏觀觀調(diào)控；代表國家處理鐵路涉及事務(wù)等。
2、逐步建立完善政策監(jiān)管體系�，F(xiàn)階段，首先調(diào)整鐵道部內(nèi)設(shè)機構(gòu)和職能，組建專門的監(jiān)管機構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)鐵路安全生產(chǎn)和運輸、建設(shè)及工業(yè)產(chǎn)品市場的監(jiān)管事務(wù)。部監(jiān)管機構(gòu)下設(shè)東北、華北、華中、華東、華南、西北、西南7個地區(qū)監(jiān)管機構(gòu)，作為部屬事業(yè)單位，接受政府委托承擔(dān)具體監(jiān)管業(yè)務(wù)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革總體要求，進(jìn)一步深化鐵道部機構(gòu)改革，逐步形成公正、透明、統(tǒng)一、高效的現(xiàn)代監(jiān)管體系。
3、鐵道部公安局和下屬公安機構(gòu)列入國家行政序列。部公安局作為公安部派駐機構(gòu)，繼續(xù)由鐵道部和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)，下屬公安機構(gòu)由部公安局派駐，實行部公安局和運輸公司雙重管理。鐵路公安管理體制及經(jīng)費，由公安部、中編辦、財政部、鐵道部專題研究，提出方案報國務(wù)院審定。
分步推進(jìn)鐵路體制改革
該方案確定了推進(jìn)鐵路體制改革的步驟：
1、用一年時間完成國家鐵路控股公司的組建，鐵道部與部直屬企業(yè)“脫鉤”，實現(xiàn)政企分開；組建鐵道部監(jiān)管機構(gòu)，行使政府監(jiān)管職能；同時，抓緊完善信息技術(shù)支持系統(tǒng)，做好客貨網(wǎng)財務(wù)分賬核算及相應(yīng)的調(diào)度機構(gòu)建設(shè)等基礎(chǔ)性工作。
2、用三年時間完成3大區(qū)域性鐵路公司的組建。
3、隨著鐵路基本建設(shè)的持續(xù)發(fā)展，鐵路運輸能力緊缺狀況的緩解和市場的不斷完善，將各區(qū)域公司的客運和貨運事業(yè)部分別改組為客運公司和貨運公司，移交中央管理，國家鐵路控股公司將不再行使區(qū)域公司出資人職能，改組為國家鐵路路網(wǎng)公司，實現(xiàn)“網(wǎng)運分離”的改革目標(biāo)。
配套政策建議
鐵道部在這一改革方案中還提出了一些配套政策的建議：
1、建議盡快將《鐵路法》修改納入國家立法計劃，使其與鐵路改革的基本要求和方案實施進(jìn)程相適應(yīng)，依法推進(jìn)鐵路改革與發(fā)展。
2、建議由國家計委、財政部和鐵道部共同研究鐵路分類建設(shè)政策及具體的實施辦法，促進(jìn)和支持鐵路發(fā)展。
3、適時調(diào)整對鐵路行業(yè)的稅收政策，不因重組而過多增加鐵路企業(yè)稅賦。建議把目前征收的鐵路營業(yè)稅改為增值稅，在國家對公益性鐵路運輸實行全額補貼之前，繼續(xù)實行城鎮(zhèn)土地使用稅和房地產(chǎn)免交政策。
4、隨著鐵路客貨運輸市場的開放和競爭機制的引入，放松對鐵路運價的管制，賦予鐵路公司必要的運價浮動權(quán)，逐步建立符合市場經(jīng)濟要求的運價形成機制和管理體制。
鐵道部還建議加強鐵路改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，成立由鐵道部牽頭，中組部、中央企業(yè)工委、中編辦、國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、財政部、公安部、法制辦、稅務(wù)總局等相關(guān)部門參加的鐵路體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)鐵路體制改革的具體實施。鐵道部要按照積極穩(wěn)妥的原則，精心組織，在總體設(shè)計下分步推進(jìn)改革，重點安排好過渡期的實施步驟和具體措施，有關(guān)部門要加強對改革的指導(dǎo)，各級地方政府要積極配合。
