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瞭望:家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)六大缺陷制約中國"終端治腐"

2003年09月05日 14:07

  中新網(wǎng)9月5日電 最新一期《瞭望》周刊載文稱,在中國,隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的深入發(fā)展,不僅提出了源頭治腐的基本思路,而且也把“終端治腐”納入了重要日程。

  而家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度則是“終端治腐”的一項(xiàng)重要措施。文章指出,1995年中辦、國辦聯(lián)合頒布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》,《規(guī)定》實(shí)施以來,在一定程度上增強(qiáng)了縣(處)級以上國家公職人員家庭收入的透明度,強(qiáng)化了對縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)常性監(jiān)督。但是從《規(guī)定》頒布八年來的實(shí)踐看,其作用是很有限的。效果并不理想。

  文章說,究其原因,主要是因?yàn)椤兑?guī)定》本身存在較大缺陷:

  申報(bào)主體范圍過窄

  《規(guī)定》所指申報(bào)主體僅只是“各級黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)中縣(處)級以上(含縣處級)領(lǐng)導(dǎo)干部”,“社會團(tuán)體、事業(yè)單位縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部,以及國有大、中型企業(yè)的負(fù)責(zé)人”。而我國的國家工作人員超過2000萬,縣(處)級干部只是其中極少一部分。同時(shí)還與《刑法》第395條規(guī)定的“國家工作人員巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪”的犯罪主體范圍不一致。如果只規(guī)定一部分國家工作人員作為財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體,而另一部分國家工作人員卻不是財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體,既不符合法制平等原則,也與現(xiàn)行法規(guī)嚴(yán)重脫節(jié),造成法制的混亂。申報(bào)范圍不周延《規(guī)定》所列舉的申報(bào)財(cái)產(chǎn)范圍只是包括工資;各類獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼及福利費(fèi);從事咨詢、講學(xué)、寫作、審稿、書畫等勞務(wù)所得;事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)單位負(fù)責(zé)人承包、承租經(jīng)營所得等四個(gè)方面。同時(shí),《規(guī)定》只界定為“收入申報(bào)”而不稱“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”,表明申報(bào)的只是申報(bào)主體個(gè)人的部分收入,而非全部收入,更非財(cái)產(chǎn)狀況。我們知道,“收入”與“財(cái)產(chǎn)”是兩個(gè)不同的概念,前者是指未來所得,后者是指過去收入的累積!柏(cái)產(chǎn)”當(dāng)然包括“收入”,而“收入”不能涵蓋“財(cái)產(chǎn)”。上述4項(xiàng)申報(bào)范圍,既沒有包括申報(bào)主體收入的全部,比如繼承的遺產(chǎn)、受贈(zèng)、偶然所得以及從事證券、股票等風(fēng)險(xiǎn)投資所得收入,更沒有包括申報(bào)主體財(cái)產(chǎn)的全部。根據(jù)我國《民法通則》的規(guī)定,財(cái)產(chǎn)包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn),也包括債權(quán)與債務(wù)。僅僅申報(bào)個(gè)人的部分收入,而對家庭的全部財(cái)產(chǎn)不予申報(bào),就不難理解《規(guī)定》為什么在執(zhí)行過程中流于形式、形同虛設(shè)了。

  申報(bào)操作性設(shè)計(jì)不科學(xué)

  《規(guī)定》所設(shè)計(jì)的只是一年申報(bào)兩次、半年申報(bào)一次的日常申報(bào)制度。從國外立法看,國家公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)一般設(shè)有初任申報(bào)、日常申報(bào)和離職申報(bào)三種制度。初任申報(bào),即出任國家工作人員之初的一定時(shí)期(比如說一個(gè)月或者二個(gè)月)內(nèi),就其現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行申報(bào);離職申報(bào),指國家工作人員因特定職務(wù)任期屆滿,或者不再從事國家公務(wù)活動(dòng),或者因年齡等原因而離退休時(shí),必須申報(bào)其全部財(cái)產(chǎn)。僅僅規(guī)定日常申報(bào),而不規(guī)定初任申報(bào)與離職申報(bào),其不足之處非常明顯:不能將申報(bào)主體的財(cái)產(chǎn)狀況自始至終置于監(jiān)管之下。應(yīng)該說,《規(guī)定》對申報(bào)種類單一的規(guī)定,客觀上給申報(bào)者留下了太多的游移空間,是一個(gè)比較明顯的疏漏。

  受理機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性

  《規(guī)定》所規(guī)定的是各單位組織人事部門負(fù)責(zé)接受本單位申報(bào)人的收入申報(bào),并按照干部管理權(quán)限將申報(bào)材料送相應(yīng)的上級組織人事部門備案。顯然,單位組織、人事部門是所屬申報(bào)人收入申報(bào)的受理機(jī)構(gòu)。組織部門主要是指黨的干部管理機(jī)構(gòu);人事部門主要是指國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位的干部管理機(jī)構(gòu)。而按照國外立法,財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理機(jī)構(gòu)多是法紀(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。組織、人事部門作為收入申報(bào)的受理機(jī)構(gòu),雖然具有方便、靈活、快捷、直接的優(yōu)勢,但卻缺乏監(jiān)督權(quán)威,具有隨意性,很難真正承擔(dān)起申報(bào)財(cái)產(chǎn)的稽核工作。而負(fù)有監(jiān)督檢查職能的黨的紀(jì)檢部門和行政監(jiān)察部門并不受理申報(bào),只對執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,極大地降低了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)有的功效。

  違反申報(bào)要求追究過輕

  《規(guī)定》只是規(guī)定對申報(bào)人不申報(bào)或者不如實(shí)申報(bào)收入的,由所在黨組織、行政部門或者紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令其申報(bào)、改正,并視情節(jié)輕重給予批評教育或者黨紀(jì)政紀(jì)處分,而沒有規(guī)定法律責(zé)任。不難看出,對違反《規(guī)定》的申報(bào)人,主要采取批評教育為主、紀(jì)律處分為輔的責(zé)任制度。這種責(zé)任制度過于“理性”和“溫柔”。而國外立法除對違反者規(guī)定了相應(yīng)的紀(jì)律、行政處分外,還規(guī)定了嚴(yán)格的刑罰制裁措施等。

  該明確的未規(guī)定

  《規(guī)定》對諸如申報(bào)資料的轉(zhuǎn)送、申報(bào)資料是否公開等必須規(guī)定的問題沒有規(guī)定。國外立法都規(guī)定了申報(bào)資料因公職人員的調(diào)任而予以轉(zhuǎn)送的程序,以保證申報(bào)資料的連貫性。對公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料是否公開也作了規(guī)定。綜合起來有三種情況:有的規(guī)定全面公開,如美國;有的規(guī)定經(jīng)受理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人許可,申報(bào)資料可以查閱、復(fù)印,如韓國;有的規(guī)定除申報(bào)人個(gè)人自愿對外公開外,受理機(jī)構(gòu)無權(quán)公開其申報(bào)資料,如英國、日本等。我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對上述內(nèi)容不加規(guī)定,一旦國家工作人員調(diào)任,其申報(bào)資料是否應(yīng)該轉(zhuǎn)送、如何轉(zhuǎn)送申報(bào)人的新單位?財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料是否可以公開?在何種程序上公開?如果規(guī)定不能公開,但若造成了申報(bào)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料的公開,應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任等等,都沒有依據(jù),形成立法上的空白,因而缺乏可操作性。

  此外,文章也指出,在申報(bào)的具體操作過程中也存在不少問題。主要表現(xiàn)是申報(bào)受理機(jī)構(gòu)只是被動(dòng)接受申報(bào),而沒有采取過硬措施進(jìn)行監(jiān)督、檢查和調(diào)查核實(shí)。一般是申報(bào)人填報(bào)多少算多少,在一定意義上說,只是走一走過場而已。(李一帆)

 
編輯:張明
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