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《中華文摘》文章:中國公務(wù)員制度 風(fēng)雨十年路

2003年12月15日 15:11

  從1993年國務(wù)院正式簽發(fā)《國家公務(wù)員暫行條例》開始,中國在推進(jìn)公務(wù)員制度的十年里,一路風(fēng)雨,鮮花伴隨著荊棘,掌聲夾雜著批評……

  現(xiàn)狀差強(qiáng)人意

  打開電腦,在新聞網(wǎng)站上輸入"公務(wù)員"三個(gè)字,查到的不僅有人事部召開中國公務(wù)員制度建立十周年紀(jì)念大會(huì)的新聞,還有爭論甚烈的公務(wù)員"帶薪下海"問題的最新文章。

  "公平,公正,效率,透明,為大眾提供標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)和道德典型標(biāo)本。"100多年前,西方創(chuàng)建公務(wù)員制度時(shí),這一條成為黃金準(zhǔn)則。而現(xiàn)在,我們正在把這樣的標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)作一個(gè)尚需極大努力才能達(dá)到的目標(biāo)。

  人事部公務(wù)員管理司司長劉嘉林,把中國的公務(wù)員制度冠上少了"中國特色"四個(gè)字:"和老的干部人事制度相比,最大的區(qū)別,就是在制度中引入了市場競爭的機(jī)制。"建立公務(wù)員制度以來,從公務(wù)員隊(duì)伍的進(jìn)口、中間環(huán)節(jié)再到出口,有一系列規(guī)章制度予以約束,誰也無法否定它們產(chǎn)生的積極效應(yīng)。

  一些溫和派的專家認(rèn)為:對依靠國家稅收生存和運(yùn)轉(zhuǎn)的公務(wù)員系統(tǒng)來說,要求嚴(yán)苛一些無可厚非,但也要看到,中國建立這樣一套制度,已經(jīng)前進(jìn)了一大步,同時(shí)也需要有一個(gè)發(fā)展過程,很多問題,還需要大環(huán)境配套。

  起點(diǎn)平等

  對于許多人來說,公務(wù)員是一種不錯(cuò)的就業(yè)選擇,這從屢次招考中人們爭先恐后的狀況可見一斑。福州市工商局招兩名科員,要求本科以上學(xué)歷,結(jié)果153人報(bào)名;廈門市貿(mào)易發(fā)展局計(jì)財(cái)處需要一名會(huì)計(jì),108個(gè)持學(xué)士及以上學(xué)位的人參加競爭。更有甚者,該省女子監(jiān)獄一名工作人員的考錄比例竟達(dá)到405∶1。

  中國歷來的仕官文化,讓進(jìn)入國家行政機(jī)關(guān)具有了兩層含義:一是工作有保障,當(dāng)了公務(wù)員,只要不作奸犯科和得罪領(lǐng)導(dǎo),"它就像是一個(gè)終身不爛的金飯碗";另一方面就是社會(huì)地位高,進(jìn)入機(jī)關(guān)就意味著有機(jī)會(huì)走上仕途。

  因而,行政機(jī)關(guān)的大門前總是門庭若市。中國人民大學(xué)公務(wù)員研究所原所長李如海教授,幾乎花了一輩子時(shí)間來研究公務(wù)員制度。他告訴記者,在過去,行政機(jī)關(guān)基本上沒有甄別選拔機(jī)制,80年代初,機(jī)關(guān)干部一度驚人地膨脹到3500萬人。"如果不是推行公務(wù)員制度,實(shí)行凡進(jìn)必考的'進(jìn)口'管理,不知道現(xiàn)在泛濫成什么樣子了。"

  公務(wù)員考錄制度,不僅控制了行政機(jī)關(guān)不可遏制的膨脹欲望,更重要的是,公平、平等原則,漸漸在政府權(quán)力機(jī)構(gòu)有所體現(xiàn)。

  從1994年開始,新畢業(yè)的大學(xué)生在擇業(yè)時(shí)又多了一個(gè)門路:到機(jī)關(guān)工作。只要是國家統(tǒng)招范圍內(nèi)的大專以上畢業(yè)生,不論家庭出身和社會(huì)資源,就有資格通過考試去競爭公務(wù)員的工作。

  他們被要求在三個(gè)小時(shí)里答完類似腦筋急轉(zhuǎn)彎的綜合能力測試題,寫幾篇公文和背一些法條。這種簡單而平等的競爭方式,在形式上終結(jié)了以權(quán)力論貴賤的歷史。趙倩有幸成為公務(wù)員制度的受益人。她只是四川一所二流大學(xué)法律系的畢業(yè)生,分配很困難,而父母又遠(yuǎn)在外地,是無權(quán)無勢的小職員,根本不可能在就業(yè)上給她任何幫助。

  "我大三就入黨了,英語過了六級(jí),畢業(yè)時(shí)獲得優(yōu)秀學(xué)生稱號(hào)。我相信,只要給我公平的機(jī)會(huì)參加競爭,我就不會(huì)輸給別人。"于是,趙倩參加了當(dāng)年四川省級(jí)機(jī)關(guān)的公開招考,以筆試面試均第一的成績,考入四川省司法廳下屬局。

  "當(dāng)我穿上警服時(shí),真是百感交集。"她說,在以前,沒有良好的家庭背景,想要到機(jī)關(guān)工作,是"想都不敢想的事"。

  遲來的公平,還帶到了屢受歧視的農(nóng)民中間。

  "這次,我們擁有了和城里人平等的機(jī)會(huì)。"23歲的黨華家在濟(jì)南鄉(xiāng)下,高考落榜后自學(xué)電大課程,后一直在城里打工。2002年,允許具有大專以上文化的農(nóng)村戶口青年報(bào)考鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家機(jī)關(guān)的規(guī)定,讓她有了機(jī)會(huì)跳出"農(nóng)門"。

  早在她之前的1995年,吉林省青年農(nóng)民祝占興等13人就通過考試,成為農(nóng)民當(dāng)公務(wù)員的先例。開放的風(fēng)氣蔓延至全國,山東、河南等不少省份,都打破城鄉(xiāng)二元制地域限制,給符合條件的農(nóng)民青年以平等的考錄機(jī)會(huì)。人事部最近的數(shù)據(jù)顯示,已經(jīng)有5000多名農(nóng)民通過考試改變了自己的命運(yùn)。

  然而,有權(quán)力運(yùn)作的地方,就難免會(huì)有腐敗問題存在。

  南方一個(gè)省的考生于升文參加一省級(jí)機(jī)關(guān)考試,筆試成績第一,比第三名高出近20分,但面試之后,第三名比他多了20分,剛好超過他。而他是校學(xué)生會(huì)副主席,還在辯論賽上獲過獎(jiǎng)。

  參加過《國家公務(wù)員暫行條例》第17稿修改的北京大學(xué)石志夫教授,經(jīng)常到基層調(diào)研,多次聽到這方面反映:"作弊手法五花八門:試卷不密封,在試卷上做記號(hào),賄賂面試考官等等。尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū),很難監(jiān)管。"

  對于這樣的痼疾,劉嘉林司長開出的藥方,是加強(qiáng)監(jiān)察力度,同時(shí)出臺(tái)規(guī)范面試的規(guī)章制度,在一些具體操作方式上健全面試考官制度,以避免出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象。

  競爭上崗

  "葉壯同志,男,漢族,45歲,中共黨員,大學(xué)文化,現(xiàn)任四川省委企業(yè)工委副書記,擬提名為內(nèi)江市政府市長人選。干部群眾如有需要反映情況的,請于7日內(nèi)以真實(shí)姓名向省委組織干部監(jiān)督處(電話:028-86600012)電話、書面反映或面談。"

  這是今年8月四川省委組織部通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布的一條公示。如果在十年前,這樣的告示無疑是一件新鮮事物。而在今天,人們早已見慣不驚,把它當(dāng)作政治生活中很平常的一部分。

  據(jù)統(tǒng)計(jì),從1999年至2002年底,全國地方各級(jí)政府機(jī)關(guān)共有35.3萬個(gè)職位實(shí)行了競爭上崗,其中2002年競爭上崗人數(shù)占到了同年晉升人數(shù)的59.8%。

  當(dāng)然,更讓人們感覺欣喜的是,競爭上崗的范圍在逐步擴(kuò)大,從早期的副科級(jí)到副處級(jí),后來發(fā)展到一些地方的正職也開始面向社會(huì)公選,廳長、市長公開選拔考試的新聞時(shí)有出現(xiàn)。觀察家們相信,這將成為未來固定的制度安排,它的發(fā)展趨勢,還將朝著更高職別發(fā)展。

  考核和出口

  "現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)不那么好當(dāng)了。"中央國家機(jī)關(guān)一些中上層的部門領(lǐng)導(dǎo)曾對北京大學(xué)石志夫教授發(fā)出這樣的感嘆。

  "這個(gè)難,就在于監(jiān)督力度將大大加強(qiáng)。"石志夫說。

  昆明市人事局局長董利華說,作為領(lǐng)導(dǎo),他現(xiàn)在每年都要公開述職,機(jī)關(guān)全體職工現(xiàn)場打分投票,并當(dāng)場公布結(jié)果。

  "說實(shí)話,不是沒有壓力的。"董利華說,他去年的考核成績是97.1分,屬優(yōu)秀,然而有些部門領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場公布的成績不及格或剛剛及格,就在這樣的監(jiān)督中"下馬"了。是中組部于1995年開始實(shí)行的《干部選拔任用條例》,把中國的某些官員拉下了"戰(zhàn)車"。

  但李如海教授花了半年時(shí)間在北京市進(jìn)行調(diào)研,發(fā)現(xiàn)公務(wù)員考核走形式的情況不在少數(shù)。"公務(wù)員考核按規(guī)定,分優(yōu)秀、稱職、不稱職三個(gè)等級(jí),其中有10% 的比例可評為優(yōu)秀,但領(lǐng)導(dǎo)為考慮平衡,一般每個(gè)處室都分配優(yōu)秀名額。同時(shí),除了優(yōu)秀,剩下的85%,大家礙于面子,基本上都是稱職,很少有人不稱職。"

  這種狀況下,雖然規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下,公務(wù)員能進(jìn)能出,但實(shí)施起來卻異常艱難。全國近500萬公務(wù)員,從1996年到2002年間,總共辭退17857人,每年不到3000人,占總數(shù)的比例不足0.06%。

  "出口"太窄,公務(wù)員隊(duì)伍事實(shí)上的終身制,成了輿論批評的口實(shí)。然而,對事無巨細(xì)的公務(wù)員工作來說,定量考核很難予以細(xì)化。

  "我每天發(fā)多少傳真,印多少文件,打多少電話,這些都視情況而定,怎么來衡量它是少還是多?"北京市政府一位辦公室工作人員說。連劉嘉林也承認(rèn),現(xiàn)在正在推行的定量考核,"表格過于復(fù)雜",還需要進(jìn)一步完善。

  "事實(shí)上,辭退或處理公務(wù)員難度大,很大程度上是因?yàn)楸U现贫炔唤∪?劉司長把"出口窄"歸結(jié)于社會(huì)保障制度跟不上,公務(wù)員的失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)都沒有得到完全解決。

  立法與監(jiān)督

  "水變油是可能的",這樣的偽命題,在北京548位公務(wù)員中,居然有17.4%的人給予肯定回答。

  1999年至2000年,北京市科委、北京市人事局對市屬機(jī)構(gòu)中的548名公務(wù)員進(jìn)行"科學(xué)素養(yǎng)調(diào)查",平均分為60.8分,剛好及格。同一個(gè)調(diào)查中,還有39.3%的公務(wù)員不知道DNA出自生物領(lǐng)域,36.8%公務(wù)員不上網(wǎng)。

  近三年來盡管新錄用了70萬公務(wù)員,學(xué)歷也從1993年的大專以上占32%提高到69%,但是公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)和知識(shí)結(jié)構(gòu)仍然堪憂。當(dāng)務(wù)之急,是通過立法來解決方方面面的問題。

  《國家公務(wù)員暫行條例》已經(jīng)實(shí)行十年,兩年前,國家又啟動(dòng)了《公務(wù)員法》的制定工作,預(yù)計(jì)年底會(huì)進(jìn)入立法程序,公務(wù)員制度建設(shè)風(fēng)風(fēng)雨雨十年來的成果,全部將在法律中融會(huì)貫通,得以實(shí)現(xiàn)。未來的公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè),將在法制軌道上更平穩(wěn)地運(yùn)行。

  (來源:《中華文摘》,原摘自《南方周末》,文/孫亞菲)

 
編輯:余瑞冬

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