關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見
2004年07月11日 22:39
中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳
關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見 (2004年6月22日)
《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于在農(nóng)村普遍實行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》(中辦發(fā)〔1998〕9號)下發(fā)和《中華人民共和國村民委員會組織法》施行以來，全國農(nóng)村普遍實行了村務(wù)公開和民主管理制度，為促進農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。為認真貫徹落實黨的十六大提出的“健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對干部實行民主監(jiān)督”的要求，適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的新形勢，進一步推進農(nóng)村社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現(xiàn)就健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度提出如下意見。
一、充分認識進一步做好村務(wù)公開和民主管理工作的重大意義
當前，我國正處在全面建設(shè)小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段，農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定的任務(wù)十分繁重。實行村務(wù)公開和民主管理，是實踐“三個代表”重要思想，維護農(nóng)民群眾根本利益的具體體現(xiàn)；是完善村民自治，發(fā)展社會主義民主的重要內(nèi)容；是順利推進農(nóng)村改革和發(fā)展，加快農(nóng)村全面建設(shè)小康社會進程的必然要求；是促進農(nóng)村黨風廉政建設(shè)，密切黨群干群關(guān)系的有效途徑。近年來，全國各地推行村務(wù)公開和民主管理取得了積極成果，但我們也應(yīng)清醒地看到，一些地方在村務(wù)公開和民主管理中還存在著重形式、輕實效，制度不健全、決策不民主等問題。這與農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的新形勢新任務(wù)不相適應(yīng)，在一定程度上影響了農(nóng)村經(jīng)濟和社會的發(fā)展。為了把黨在農(nóng)村的各項政策落到實處，切實解決好“三農(nóng)”問題，必須進一步健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度，扎實推進村務(wù)公開和民主管理工作。各級黨委和政府要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，增強推進村務(wù)公開和民主管理的自覺性和緊迫感，真正把這一關(guān)系億萬農(nóng)民切身利益的大事抓緊抓好、抓出成效，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民群眾的根本利益。
二、進一步健全村務(wù)公開制度，保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)
(一)完善村務(wù)公開的內(nèi)容。國家有關(guān)法律法規(guī)和政策明確要求公開的事項，如計劃生育政策落實、救災(zāi)救濟款物發(fā)放、宅基地使用、村集體經(jīng)濟所得收益使用、村干部報酬等，應(yīng)繼續(xù)堅持公開。要繼續(xù)把財務(wù)公開作為村務(wù)公開的重點，所有收支必須逐項逐筆公布明細賬目，讓群眾了解、監(jiān)督村集體資產(chǎn)和財務(wù)收支情況。同時，要根據(jù)農(nóng)村改革發(fā)展的新形勢、新情況，及時豐富和拓展村務(wù)公開內(nèi)容。當前，要將土地征用補償及分配、農(nóng)村機動地和“四荒地”發(fā)包、村集體債權(quán)債務(wù)、稅費改革和農(nóng)業(yè)稅減免政策、村內(nèi)“一事一議”籌資籌勞、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、種糧直接補貼、退耕還林還草款物兌現(xiàn)，以及國家其他補貼農(nóng)民、資助村集體的政策落實情況，及時納入村務(wù)公開的內(nèi)容。農(nóng)民群眾要求公開的其他事項，也應(yīng)公開。
(二)規(guī)范村務(wù)公開的形式、時間和基本程序。各地農(nóng)村應(yīng)堅持實際、實用、實效的原則，在便于群眾觀看的地方設(shè)立固定的村務(wù)公開欄，同時還可以通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、“明白紙”、民主聽證會等其他有效形式公開。一般的村務(wù)事項至少每季度公開一次，涉及農(nóng)民利益的重大問題以及群眾關(guān)心的事項要及時公開。集體財務(wù)往來較多的村，財務(wù)收支情況應(yīng)每月公布一次。要推進村務(wù)事項從辦理結(jié)果的公開，向事前、事中、事后全過程公開延伸。要充分利用現(xiàn)代科學技術(shù)，不斷創(chuàng)新村務(wù)公開的有效形式和手段。村務(wù)公開的基本程序是：村民委員會根據(jù)本村的實際情況，依照法規(guī)和政策的有關(guān)要求提出公開的具體方案；村務(wù)公開監(jiān)督小組對方案進行審查、補充、完善后，提交村黨組織和村民委員會聯(lián)席會議討論確定；村民委員會通過村務(wù)公開欄等形式及時公布。
(三)設(shè)立村務(wù)公開監(jiān)督小組。村務(wù)公開監(jiān)督小組成員經(jīng)村民會議或村民代表會議在村民代表中推選產(chǎn)生，負責監(jiān)督村務(wù)公開制度的落實。村干部及其配偶、直系親屬不得擔任村務(wù)公開監(jiān)督小組成員。村務(wù)公開監(jiān)督小組及其成員應(yīng)當熱愛集體，公道正派，有一定的議事能力，其中應(yīng)有具備財會知識的成員。村務(wù)公開監(jiān)督小組要依法履行職責，認真審查村務(wù)公開各項內(nèi)容是否全面、真實，公開時間是否及時，公開形式是否科學，公開程序是否規(guī)范，并及時向村民會議或村民代表會議報告監(jiān)督情況。對不履行職責的成員，村民會議或村民代表會議有權(quán)罷免其資格。
(四)聽取和處理群眾意見。群眾對公布的內(nèi)容有疑問的，可以口頭或書面形式向村務(wù)公開監(jiān)督小組投訴，村務(wù)公開監(jiān)督小組對群眾反映的問題應(yīng)當及時進行調(diào)查，確有內(nèi)容遺漏或者不真實的，應(yīng)督促村民委員會重新公布；也可以直接向村黨組織、村民委員會詢問，村民委員會應(yīng)在10日內(nèi)予以解釋和答復(fù)。村民委員會要對村務(wù)公開資料進行整理歸檔并妥善保管。
三、進一步規(guī)范民主決策機制，保障農(nóng)民群眾的決策權(quán)
(一)推進村級事務(wù)民主決策。凡是與農(nóng)民群眾切身利益密切相關(guān)的事項，如村集體的土地承包和租賃、集體企業(yè)改制、集體舉債、集體資產(chǎn)處置、村干部報酬、村公益事業(yè)的經(jīng)費籌集方案和建設(shè)承包方案等，都要實行民主決策，不能由個人或少數(shù)人決定。村民委員會的設(shè)立、撤并、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)級人民政府提出意見后，必須經(jīng)村民會議討論同意，并報縣級人民政府批準。集體經(jīng)濟已實行股份制或股份合作制改革的村，要按照改革后的有關(guān)要求進行民主決策和民主監(jiān)督。村級民主決策的事項要符合黨的方針政策和國家法律法規(guī)，不得有侵犯村民人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。
(二)明確村級民主決策的形式。村級民主決策的基本組織形式是村民會議和村民代表會議。召開村民會議，應(yīng)當有本村18周歲以上村民的過半數(shù)參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應(yīng)當經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。涉及農(nóng)村土地承包、調(diào)整等重大事項，應(yīng)依照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)進行民主決策。村民代表會議討論決定村民會議授權(quán)的事項。村民代表由村民依法推選產(chǎn)生，婦女代表要占一定比例。要完善村民會議和村民代表會議議事規(guī)則，建立健全村民代表聯(lián)系戶制度，確保村民代表真正代表民意。認真研究和探索村莊撤并、外出務(wù)工經(jīng)商人員不斷增多情況下村級民主決策的有效形式。
(三)規(guī)范村級民主決策的程序。涉及村民利益的事項，原則上要遵循以下決策程序：由村黨組織、村民委員會、村集體經(jīng)濟組織、十分之一以上村民聯(lián)名或五分之一以上村民代表聯(lián)名提出議案；由村黨組織統(tǒng)一受理議案，并召集村黨組織和村民委員會聯(lián)席會議，研究提出具體意見或建議；由村民委員會召集村民會議或村民代表會議討論決定；由村黨組織、村民委員會組織實施村民民主決策事項的辦理。對提交村民會議或村民代表會議討論決定的事項，會前要向村民或村民代表公告，廣泛征求意見；會后要及時公布表決結(jié)果；對決定事項的實施情況，要及時公布，自覺接受群眾監(jiān)督。涉及村民利益的重大事項，必須按照決策程序提請村民會議或村民代表會議討論決定。
(四)建立決策責任追究制度。除發(fā)生自然災(zāi)害等緊急情況外，村民會議或村民代表會議依法形成的決議不得隨意更改，如因情況發(fā)生變化確需更改的，要通過村民會議或村民代表會議討論決定。村民會議或村民代表會議討論決定的事項，要形成書面記錄并妥善保存。未經(jīng)村民會議或村民代表會議討論決定，任何組織或個人擅自以集體名義借貸，變更與處置村集體的土地、企業(yè)、設(shè)備、設(shè)施等，均為無效，村民有權(quán)拒絕，造成的損失由責任人承擔，構(gòu)成違紀的給予黨紀政紀處分，涉嫌犯罪的移交司法機關(guān)依法處理。
四、進一步完善民主管理制度，保障農(nóng)民群眾的參與權(quán)
(一)推進村級事務(wù)民主管理。村黨組織、村民委員會要依據(jù)黨的方針政策和國家的法律法規(guī)，組織全體村民結(jié)合實際討論制定和完善村民自治章程、村規(guī)民約、村民會議和村民代表會議議事規(guī)則、財務(wù)管理制度等，明確規(guī)定村干部的職責、村民的權(quán)利和義務(wù)，村級各類組織的職責、工作程序及相互關(guān)系，明確提出對經(jīng)濟管理、社會治安、移風易俗、計劃生育等方面的要求。用制度規(guī)范村干部和村民行為，增強村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的能力，增強干部群眾的法制觀念和依法辦事能力。
(二)建立村民委員會換屆后的工作移交制度。村民委員會換屆工作結(jié)束后，原村民委員會應(yīng)將公章、辦公場所、辦公用具、集體財務(wù)賬目、固定資產(chǎn)、工作檔案、債權(quán)債務(wù)及其他遺留問題等，及時移交給新一屆村民委員會。移交工作由鄉(xiāng)級人民政府負責主持。對拒絕移交或無故拖延移交的，村黨組織、鄉(xiāng)級黨委和政府應(yīng)給予批評教育，督促其加以改正。移交過程中發(fā)現(xiàn)有重大問題的，村干部和村民可以向鄉(xiāng)級人民政府或者紀檢監(jiān)察機關(guān)、人民法院、人民檢察院等有關(guān)機關(guān)反映，受理單位應(yīng)及時依法處理。
(三)加強村民民主理財制度建設(shè)。村民民主理財由村民民主理財小組代表村民進行，民主理財小組成員由村民會議或村民代表會議從村務(wù)公開監(jiān)督小組成員中推選產(chǎn)生。民主理財小組向村民會議或村民代表會議負責并報告工作。民主理財小組負責對本村集體財務(wù)活動進行民主監(jiān)督，參與制定本村集體的財務(wù)計劃和各項財務(wù)管理制度，有權(quán)檢查、審核財務(wù)賬目及相關(guān)的經(jīng)濟活動事項，有權(quán)否決不合理開支。當事人對否決有異議的，可提交村民會議或村民代表會議討論決定。村民有權(quán)對本村集體的財務(wù)賬目提出質(zhì)疑，有權(quán)委托民主理財小組查閱、審核財務(wù)賬目，有權(quán)要求有關(guān)當事人對財務(wù)問題作出解釋。對群眾反映財務(wù)問題較多的村，縣、鄉(xiāng)黨委和政府及有關(guān)部門要幫助其搞好財務(wù)清理整頓工作，解決存在的問題，建立健全財務(wù)管理和民主理財制度。制定和完善集體資產(chǎn)監(jiān)管辦法，防止集體資產(chǎn)流失，確保村集體資產(chǎn)保值、增值。
(四)規(guī)范農(nóng)村集體財務(wù)收支審批程序。財務(wù)事項發(fā)生時，經(jīng)手人必須取得有效的原始憑證，注明用途并簽字(蓋章)，交民主理財小組集體審核。審核同意后，由民主理財小組組長簽字(蓋章)，報經(jīng)村黨組織、村民委員會負責人審批同意并簽字(蓋章)，由會計人員審核記賬。經(jīng)民主理財小組審核確定為不合理財務(wù)開支的事項，有關(guān)支出由責任人承擔。財務(wù)流程完成后，要按照財務(wù)公開程序進行公開，接受群眾監(jiān)督。鄉(xiāng)級人民政府及業(yè)務(wù)主管部門要對村級財務(wù)活動加強指導(dǎo)和監(jiān)督。
五、進一步強化村務(wù)管理的監(jiān)督制約機制，保障農(nóng)民群眾的監(jiān)督權(quán)
(一)加強對農(nóng)村集體財務(wù)的審計監(jiān)督�？h、鄉(xiāng)兩級農(nóng)村集體資產(chǎn)和財務(wù)管理指導(dǎo)部門，要切實組織好對農(nóng)村集體財務(wù)的審計監(jiān)督工作。審計內(nèi)容主要包括：集體資產(chǎn)的管理使用、財務(wù)預(yù)決算、財務(wù)收支、生產(chǎn)經(jīng)營和建設(shè)項目的發(fā)包管理、集體的債權(quán)債務(wù)、上級劃撥或接受社會捐贈的資金、物資使用等情況，以及群眾要求審計的其他事項。當前，要加大對集體土地征用、集體企業(yè)改制、“村改居”和并村過程中集體資產(chǎn)的處置、村內(nèi)“一事一議”籌資籌勞、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、政府發(fā)放到村到戶的各項補貼資金和物資等事項的審計力度，并將審計結(jié)果及時公布。村干部任期屆滿或離任時必須審計。在審計中查出侵占集體資產(chǎn)和資金、多吃多占、鋪張浪費的，要責令其如數(shù)退賠；涉及國家工作人員及村干部違法違紀的，需要給予黨紀政紀處分的，移交紀檢監(jiān)察機關(guān)處理；構(gòu)成犯罪的，移交司法機關(guān)依法追究當事人的法律責任。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民小組、農(nóng)(畜)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會和農(nóng)民專業(yè)合作組織所有的資產(chǎn)，也要實行財務(wù)公開，加強管理與監(jiān)督。
(二)推行民主評議村干部工作制度。民主評議對象為村黨組織班子成員、村民委員會班子成員、村集體經(jīng)濟組織班子成員、村民小組長以及享受由村民或集體承擔誤工補貼(工資)的其他村務(wù)管理人員。民主評議由鄉(xiāng)級黨委、政府具體組織，通過村民會議、村民代表會議或與村民座談等形式進行。民主評議一般每年進行一次，要把群眾滿意與否作為衡量村干部是否合格的標準，評議結(jié)果要與村干部的使用和補貼(工資)標準直接掛鉤。對連續(xù)兩次被評為不合格的村干部，是村黨組織成員的，按黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定處理；是村民委員會班子成員或村集體經(jīng)濟組織班子成員的，應(yīng)責令其辭職，不辭職的應(yīng)啟動罷免程序；其他村務(wù)管理人員，由村民委員會召開村民會議或村民代表會議作出處理決定。
(三)建立和完善村干部的激勵約束制度。要大力宣傳、鼓勵和表彰積極推行村務(wù)公開和民主管理的干部，切實維護和保障村干部的合法權(quán)益。對在村級重大事務(wù)決策和管理中違反程序，獨斷專行，以及因工作失誤造成重大損失，或村務(wù)公開不及時、不全面、弄虛作假、侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的干部，村民會議或村民代表會議有權(quán)提出批評并要求限期改正；對拒不改正的，是村黨組織班子成員的，按黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)的黨紀處分，是村民委員會班子成員的，依法予以罷免。
六、進一步加強對村務(wù)公開和民主管理工作的領(lǐng)導(dǎo)
(一)加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各級黨委和政府要以求真務(wù)實的精神，把推進村務(wù)公開和民主管理作為關(guān)系農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定的一件大事來抓，并與增加農(nóng)民收入、加強農(nóng)村社會主義精神文明建設(shè)和黨的建設(shè)等各項工作緊密結(jié)合起來，使之相互促進、共同提高。各省(自治區(qū)、直轄市)黨委和政府要及時研究分析村務(wù)公開和民主管理工作情況，提出指導(dǎo)性意見�？h(市)黨委和政府要制定具體的實施意見，常抓不懈。要把推進村務(wù)公開和民主管理作為考核評比民主法治示范村、“五個好”村黨組織、“五個好”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和農(nóng)村基層組織建設(shè)先進縣(市)的一項重要內(nèi)容，通過嚴格考核，促進村務(wù)公開和民主管理制度的進一步落實。
(二)健全領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。各地要建立健全黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門共同參與、民政部門組織協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，并保證開展工作的必要人員和經(jīng)費。各有關(guān)部門要在各自職責范圍內(nèi)支持和引導(dǎo)村黨組織、村民委員會、村集體經(jīng)濟組織做好村務(wù)公開和民主管理方面的工作。共青團、婦聯(lián)和計劃生育協(xié)會要動員農(nóng)村青年、婦女、計劃生育協(xié)會會員積極參與村務(wù)公開和民主管理活動。村務(wù)公開協(xié)調(diào)機構(gòu)要及時掌握工作動態(tài)，加強溝通和協(xié)調(diào)。新聞媒體要加強輿論引導(dǎo)和監(jiān)督。要通過培育典型、示范引導(dǎo)、專項檢查等多種形式，積極探索推進村務(wù)公開和民主管理的有效途徑。
(三)明確縣鄉(xiāng)黨委和政府的責任。健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度，縣、鄉(xiāng)黨委和政府是關(guān)鍵。要建立黨政領(lǐng)導(dǎo)責任制，把村務(wù)公開和民主管理作為基層干部政績考核的重要內(nèi)容，并不斷完善考核評價辦法。要加大督促檢查力度，及時受理群眾來信、來訪和申訴，及時化解社會矛盾，維護農(nóng)村穩(wěn)定。要加大培訓(xùn)力度，加強對新任村組干部、農(nóng)村財會人員、民主理財小組成員和村民代表的培訓(xùn)，提高他們的政策水平和依法辦事能力，使他們善于用說服的方法、示范的方法、服務(wù)的方法推動農(nóng)村工作。要切實加強農(nóng)村精神文明建設(shè)和思想政治工作。積極引導(dǎo)農(nóng)民群眾參與村務(wù)公開和民主管理的實踐活動，在實踐中學會正確行使民主權(quán)利。堅決制止利用宗教、宗族、家族勢力干預(yù)基層經(jīng)濟社會事務(wù)管理的行為。
(四)充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。要健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制，把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚民主、切實依法辦事有機統(tǒng)一于農(nóng)村社會主義民主實踐之中。村黨組織要領(lǐng)導(dǎo)和支持農(nóng)民群眾依法參與村級事務(wù)管理，監(jiān)督村務(wù)公開和民主管理制度的落實，及時聽取群眾的意見，不斷完善制度、改進工作。農(nóng)村黨員特別是黨員干部要發(fā)揮先鋒模范作用，尊重農(nóng)民群眾的民主權(quán)利，帶頭執(zhí)行村務(wù)公開和民主管理制度。村民委員會、村集體經(jīng)濟組織和其他村級組織要在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，團結(jié)廣大農(nóng)民群眾，齊心協(xié)力做好村務(wù)公開和民主管理工作，促進農(nóng)村各項事業(yè)全面發(fā)展。(據(jù)新華網(wǎng))
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