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歷史上，國(guó)際秩序都是通過戰(zhàn)爭(zhēng)打出來的。而現(xiàn)在，要在和平狀態(tài)下討論和談判建立新的秩序，改變現(xiàn)狀
文/張海濱(北京大學(xué)國(guó)際組織研究中心副主任、副教授)
李巖松(北京大學(xué)國(guó)際合作部副教授)
聯(lián)合國(guó)改革，尤其是安理會(huì)改革將注定成為2005年國(guó)際大舞臺(tái)上的一出重頭戲。隨著9月聯(lián)合國(guó)首腦會(huì)議的日益臨近，安理會(huì)改革的決戰(zhàn)氣氛越來越緊張。
7月13日，非洲聯(lián)盟向聯(lián)大正式提交安理會(huì)改革的決議草案，至此，聯(lián)合國(guó)內(nèi)各主要力量均已就安理會(huì)改革問題明確表態(tài)，安理會(huì)改革即將進(jìn)入新的階段——決戰(zhàn)階段。
雖然這出大戲尚未曲終，高潮還在后面，但一路演來，“四國(guó)聯(lián)盟”、“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”運(yùn)動(dòng)等各種角色合縱連橫，形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，情節(jié)跌宕起伏，著實(shí)扣人心弦。
各利益集團(tuán)登臺(tái)亮相
安理會(huì)改革的現(xiàn)狀有三大特色：一是安理會(huì)改革的力度明顯增強(qiáng)；二是圍繞安理會(huì)改革的斗爭(zhēng)空前激烈；三是安理會(huì)改革導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)出現(xiàn)大分化、大改組。
目前圍繞安理會(huì)改革共有4大提案或方案。從改革的力度來看，從弱到強(qiáng)依次為：“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”運(yùn)動(dòng)的方案，建議增加10個(gè)可連選連任的非常任理事國(guó)；美國(guó)的改革方案，建議增加兩個(gè)不享有否決權(quán)的常任理事國(guó)，2至3個(gè)非常任理事國(guó)；“四國(guó)聯(lián)盟”的提案，建議增加6個(gè)常任理事國(guó)，4個(gè)非常任理事國(guó)，否決權(quán)暫時(shí)凍結(jié)15年；非洲聯(lián)盟的提案，主張?jiān)黾?個(gè)擁有否決權(quán)的常任理事國(guó)和5個(gè)非常任理事國(guó)，非洲應(yīng)各占兩席。
最新的進(jìn)展是，7月17日，“四國(guó)聯(lián)盟”外長(zhǎng)與非洲聯(lián)盟代表就聯(lián)合提案舉行的談判未能達(dá)成協(xié)議。
1965年安理會(huì)曾進(jìn)行過一次改革，當(dāng)時(shí)增加了4個(gè)非常任理事國(guó)，使安理會(huì)成員總數(shù)從11個(gè)增加到15個(gè)�，F(xiàn)在的四大安理會(huì)改革方案，在強(qiáng)度上均超越了原來的改革，表明國(guó)際社會(huì)已充分意識(shí)到，2005年的世界，已不再是1945年時(shí)的世界，安理會(huì)改革勢(shì)在必行。
但是，此次圍繞安理會(huì)改革斗爭(zhēng)的空前激烈，反映了國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)際政治力量對(duì)比變化的程度和范圍存在深刻分歧。
作為發(fā)起這一輪安理會(huì)改革的主導(dǎo)力量，“四國(guó)聯(lián)盟”將聯(lián)合國(guó)成立60周年視為它們“入常”的絕好時(shí)機(jī)，志在必得。為此，“四國(guó)聯(lián)盟”動(dòng)用了驚人的外交和經(jīng)濟(jì)資源。如為了贏得非洲聯(lián)盟的支持，四國(guó)聯(lián)盟開價(jià)160億美元的發(fā)展援助；在外交上，面對(duì)“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”運(yùn)動(dòng)的頑強(qiáng)阻擊，“四國(guó)聯(lián)盟”針鋒相對(duì)，即使在遭到中美俄的聯(lián)手反對(duì)之后，也無退讓之意，揚(yáng)言要放手一搏。
安理會(huì)改革，大改難行
此次安理會(huì)改革出現(xiàn)了一個(gè)驚人的現(xiàn)象：以前作為觀察聯(lián)合國(guó)事務(wù)的一系列有效參照物，如發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家、77國(guó)集團(tuán)、不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)等都已失效——發(fā)展中國(guó)家分化了，發(fā)達(dá)國(guó)家分化了、五常也分化了。日德和印度巴西共進(jìn)退，“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”運(yùn)動(dòng)則由意大利、巴基斯坦、韓國(guó)等發(fā)達(dá)和發(fā)展中國(guó)家組成，五大國(guó)中英法支持四國(guó)提案，而中美俄則表示反對(duì)。
安理會(huì)改革的上述現(xiàn)狀，突出反映了世界面對(duì)安理會(huì)改革所處的兩難困境：不改不行，大改難行。
一方面，聯(lián)合國(guó)建立在戰(zhàn)后初期國(guó)際政治力量對(duì)比的基礎(chǔ)之上，戰(zhàn)后60年，國(guó)際關(guān)系確實(shí)發(fā)生了重大變化，如發(fā)展中國(guó)家數(shù)目的增加和實(shí)力的增強(qiáng)，昔日的戰(zhàn)敗國(guó)日德意已發(fā)展為世界經(jīng)濟(jì)大國(guó)、非傳統(tǒng)安全因素作用上升等變化，客觀要求對(duì)安理會(huì)進(jìn)行改革，以更好地反映國(guó)際關(guān)系的現(xiàn)實(shí)。
另一方面，安理會(huì)改革實(shí)質(zhì)是國(guó)際權(quán)力的再分配。改革力度越大，矛盾越尖銳。由于當(dāng)今世界對(duì)國(guó)際政治力量對(duì)比變化的程度和影響認(rèn)識(shí)各異，導(dǎo)致對(duì)任何改革安理會(huì)的重大舉措都難以達(dá)成共識(shí)，而在存在重大分歧的情況下貿(mào)然強(qiáng)行推動(dòng)改革，則不僅不能加強(qiáng)安理會(huì)和聯(lián)合國(guó)，還可能造成聯(lián)合國(guó)的分裂。
歷史上，國(guó)際秩序都是通過戰(zhàn)爭(zhēng)打出來的，秩序主要由戰(zhàn)勝國(guó)說了算，從歐洲協(xié)調(diào)到國(guó)際聯(lián)盟再到聯(lián)合國(guó)的成立，概莫能外�，F(xiàn)在，在和平狀態(tài)下討論和談判建立新的秩序，既然是談，誰說了也不算，需要大家達(dá)成共識(shí)。
聯(lián)合國(guó)191個(gè)成員，成員越多，達(dá)成共識(shí)越難，問題越敏感，達(dá)成共識(shí)也越困難。共識(shí)難達(dá)成，就導(dǎo)致當(dāng)前的安理會(huì)改革陷入兩難。
擴(kuò)常無果而終
此次安理會(huì)改革會(huì)以何種方式結(jié)束，無人知曉。不過古人云，欲知大事，必先知史。透過歷史，再結(jié)合現(xiàn)實(shí)，應(yīng)不難從中發(fā)現(xiàn)此次安理會(huì)改革的大致脈絡(luò)。
聯(lián)合國(guó)60年的歷史表明，聯(lián)合國(guó)的歷史是一部改革的歷史，而聯(lián)合國(guó)的改革史又是一部漸進(jìn)式改革的歷史。
聯(lián)合國(guó)改革的漸進(jìn)性表現(xiàn)在：從改革的程度看，聯(lián)合國(guó)的性質(zhì)未變。這主要表現(xiàn)在憲章的宗旨和目標(biāo)未變，聯(lián)合國(guó)的基本結(jié)構(gòu)未變，聯(lián)合國(guó)集體安全體制的核心——否決權(quán)也未變。從改革的時(shí)間上看，聯(lián)合國(guó)改革方案的實(shí)施是逐步的，耗時(shí)較長(zhǎng)。從改革的空間上看，一是由點(diǎn)到面，由淺到深；二是增量改革，即在對(duì)聯(lián)合國(guó)原有機(jī)制不作大的變動(dòng)的前提下，通過建立一系列新的機(jī)構(gòu)以滿足國(guó)際社會(huì)對(duì)聯(lián)合國(guó)的需求。從改革的決策原則看，強(qiáng)調(diào)協(xié)商一致。
聯(lián)合國(guó)改革拒絕激進(jìn)，有其內(nèi)在邏輯，并不以人的意志為轉(zhuǎn)移。其主要原因是內(nèi)部改革動(dòng)力不夠和外在壓力不足。
內(nèi)部改革動(dòng)力不夠由三個(gè)因素造成：一是聯(lián)合國(guó)憲章的宗旨和原則仍有強(qiáng)大的生命力，導(dǎo)致成員國(guó)普遍缺乏采取激進(jìn)方式從根本上改造聯(lián)合國(guó)的強(qiáng)烈意愿。二是聯(lián)合國(guó)大國(guó)一致原則的制約——這一原則賦予大國(guó)在聯(lián)合國(guó)涉及修憲的改革問題上事實(shí)上的否決權(quán)，而大國(guó)之間的爭(zhēng)奪和對(duì)既得利益的維護(hù)導(dǎo)致大國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革的共同意愿不強(qiáng)。三是聯(lián)合國(guó)的廣泛性和普遍性增加了改革的復(fù)雜性。
外在壓力不足則是指目前聯(lián)合國(guó)的不可替代性。目前世界上雖然存在著數(shù)以千計(jì)的政府間國(guó)際組織，但沒有一個(gè)可以取代聯(lián)合國(guó)的功能和作用并對(duì)聯(lián)合國(guó)的存在構(gòu)成重大挑戰(zhàn)。
從現(xiàn)實(shí)來看，非洲聯(lián)盟的提案直接要求否決權(quán)，改革力度巨大，與聯(lián)合國(guó)改革的漸進(jìn)性不符，獲得通過的幾率極小�！八膰�(guó)聯(lián)盟”的提案退而求其次，暫時(shí)凍結(jié)否決權(quán)15年，名退實(shí)進(jìn)，爭(zhēng)議極大，尤其是遭到中美俄三大常任理事國(guó)的反對(duì)，最后獲得通過的可能性也不樂觀。
關(guān)于改革，安南說過：“歸根結(jié)底，改革是一個(gè)連續(xù)的進(jìn)程，而非一個(gè)單一事件�！睆臍v史和現(xiàn)實(shí)看，此次安理會(huì)改革無果而終的可能性相當(dāng)大，今后的安理會(huì)改革只能在漸進(jìn)的軌道上進(jìn)行。
(來源：《中國(guó)新聞周刊》)
