最高人民法院昨天發(fā)布了《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，并將于今年9月1日起施行�！督忉尅返墓际┬校瑢�(duì)依法保護(hù)廣大農(nóng)民依法享有的土地承包權(quán)益，規(guī)范人民法院審理相關(guān)糾紛案件的司法實(shí)踐，具有十分重要的意義。為此，最高人民法院副院長黃松有接受本報(bào)記者采訪，就《解釋》的內(nèi)容進(jìn)行權(quán)威解讀。
應(yīng)予受理的五種情形
農(nóng)村土地承包法公布實(shí)施后，如何確定涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件的受理范圍問題日益凸顯。對(duì)農(nóng)民已經(jīng)取得土地承包經(jīng)營權(quán)后，因其承包經(jīng)營權(quán)被侵害而提起的民事訴訟，《解釋》規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以受理。其中包括：農(nóng)村土地承包合同糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)繼承等糾紛案件。此外，對(duì)承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配引起的爭議，因其同樣屬于平等民事主體之間的糾紛，人民法院也應(yīng)當(dāng)依法予以受理。
土地承包經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)
《解釋》第六條規(guī)定，對(duì)涉及發(fā)包方違法收回、調(diào)整承包地，或者承包方棄耕撂荒承包地的糾紛，按照不同情形，分別處理。該規(guī)定的基本考慮是：農(nóng)民通過家庭承包方式依法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)是其安身立命的根本，其權(quán)利性質(zhì)應(yīng)屬于物權(quán)，這也是農(nóng)村土地承包法的立法重點(diǎn)所在。違法收回、調(diào)整承包地是對(duì)物權(quán)的侵害，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)基于物權(quán)人的地位尋求法律保護(hù)，要求返還承包地。不論侵權(quán)人是否已將該承包地與他人另行建立了承包合同關(guān)系，土地承包經(jīng)營權(quán)人要求返還承包地的，均應(yīng)予以支持。此外，承包方棄耕撂荒承包地有其深刻復(fù)雜的背景，農(nóng)村土地承包法對(duì)發(fā)包方收回承包地做了嚴(yán)格的限定，并未規(guī)定此種情形下發(fā)包方可以收回承包地。從維護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)人利益的考慮出發(fā)，棄耕撂荒承包地的承包方要求返還承包地的訴訟請(qǐng)求，亦應(yīng)予以支持。
無法定理由發(fā)包方不得干涉承包方流轉(zhuǎn)土地自主權(quán)
農(nóng)村土地承包法第三十七條規(guī)定，承包方采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。因此，實(shí)踐中不少人認(rèn)為，只要未經(jīng)發(fā)包方同意，承包方與他人訂立的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同即為無效。農(nóng)村土地承包法做此規(guī)定的目的，并不是要限制土地承包經(jīng)營權(quán)人的流轉(zhuǎn)自主權(quán)，而是為了更加充分地保護(hù)承包方的權(quán)益。因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)對(duì)農(nóng)民而言至關(guān)重要，一旦轉(zhuǎn)讓，在承包期內(nèi)就無法再行取得土地承包經(jīng)營權(quán)。但更應(yīng)看到的是，不能在無法定理由的情況下，干涉土地承包經(jīng)營權(quán)人依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)自主權(quán)。基于此種考慮，《解釋》第十三條后段規(guī)定，發(fā)包方無法定理由不同意或者拖延表態(tài)的，不影響土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力�！督忉尅穼�(shí)際是運(yùn)用了立法目的解釋的方法論，其規(guī)定與農(nóng)村土地承包法的立法目的是一致的。
以土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押無效
農(nóng)村土地承包法對(duì)家庭承包方是否可以采取抵押方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營權(quán)確實(shí)未作明確規(guī)定。但抵押權(quán)作為擔(dān)保物權(quán)，依物權(quán)法定原理，抵押擔(dān)保物的范圍亦應(yīng)遵從法定。土地承包經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)上實(shí)為集體土地使用權(quán)，根據(jù)擔(dān)保法第三十七條第(二)項(xiàng)和第三十四條第(五)項(xiàng)規(guī)定，除了依法經(jīng)發(fā)包方同意抵押的“四荒”等荒地的土地使用權(quán)外，集體土地使用權(quán)不得抵押。其本意在于，以土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押權(quán)，在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)將有可能導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)人喪失這項(xiàng)極為重要的權(quán)利，從而淪為失地農(nóng)民，成為嚴(yán)重的社會(huì)問題。因此，《解釋》第十五條規(guī)定：承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。
按公平原則處理無法預(yù)料的重大變化
在中央出臺(tái)一系列惠農(nóng)政策措施之前，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有很多為零流轉(zhuǎn)費(fèi)或者負(fù)流轉(zhuǎn)費(fèi)(俗稱“倒貼皮”、“倒貼水”)。隨著農(nóng)業(yè)稅減免力度加大、進(jìn)程加快以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的貫徹落實(shí)，繼續(xù)履行原來的約定，在當(dāng)事人之間無疑造成了顯失公平的結(jié)果。而這是由于國家農(nóng)業(yè)基本政策的重大調(diào)整所致。對(duì)于流轉(zhuǎn)合同而言，屬于訂立當(dāng)時(shí)的基礎(chǔ)或者環(huán)境，因不可歸責(zé)于當(dāng)事人的事由發(fā)生的非當(dāng)初所能預(yù)料的變更。此類糾紛在今后一段時(shí)期內(nèi)極有可能大幅度增長。如果不確立一定的協(xié)調(diào)原則，農(nóng)民的基本權(quán)利就有可能得不到保護(hù)。情事變更原則的制度功能，可以為此問題的解決提供有益的參考價(jià)值。盡管相關(guān)爭論歷來存在，但我們認(rèn)為，在這一類糾紛中借鑒情事變更原則的制度機(jī)理是可行的。因此，《解釋》第十六條規(guī)定：因承包方不收取流轉(zhuǎn)價(jià)款或者向?qū)Ψ街Ц顿M(fèi)用的約定產(chǎn)生糾紛，當(dāng)事人協(xié)商變更無法達(dá)成一致，且繼續(xù)履行又顯失公平的，人民法院可以根據(jù)發(fā)生變更的客觀情況，按照公平原則處理。不過，在適用該條規(guī)定的時(shí)候，必須嚴(yán)格掌握。要看糾紛產(chǎn)生的原因是什么、原約定是否造成當(dāng)事人間權(quán)利義務(wù)顯失平衡的結(jié)果等。不能動(dòng)輒變更當(dāng)事人的約定，踐踏合同的嚴(yán)肅性。
一地?cái)?shù)包糾紛中經(jīng)營權(quán)歸依法登記方
一地?cái)?shù)包是指，發(fā)包方就同一土地與他人訂立兩份以上承包合同的情況。我們認(rèn)為，如果土地承包經(jīng)營權(quán)人將其權(quán)利依法登記，則該權(quán)利具有了法定的公示方式。農(nóng)村土地承包法第四十九條已經(jīng)賦予依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書的其他方式承包土地經(jīng)營權(quán)，以相應(yīng)的物權(quán)效力。因此，《解釋》第二十條首先從權(quán)利性質(zhì)方面區(qū)分，如果一方已經(jīng)依法登記，則該人享有的是一種物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。其他未進(jìn)行依法登記的僅為合同權(quán)利人，在性質(zhì)上屬于債權(quán)。兩者相較，前者優(yōu)先。如果均未依法登記，則兩者權(quán)利性質(zhì)同屬債權(quán)，應(yīng)依承包合同生效的時(shí)間先后確定。如根據(jù)以上方法仍不能確定，則依據(jù)合法占有使用承包地的事實(shí)確定土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬。為避免造成惡意搶占帶來的消極后果，《解釋》第二十條還規(guī)定，已經(jīng)發(fā)生爭議的，在爭議解決前的強(qiáng)行先占不得作為確定土地承包經(jīng)營權(quán)的依據(jù)。需特別說明的是，《解釋》之所以未將取得土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書作為確定土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性的依據(jù)，主要是基于兩個(gè)考慮：1、從法律上講，依法在登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，即已完備了物權(quán)法意義上的公示，只有依法登記才具有物權(quán)公示的實(shí)質(zhì)意義；2、從調(diào)研情況看，確權(quán)發(fā)證的工作在個(gè)別地方還有待加強(qiáng)。
集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以請(qǐng)求支付土地補(bǔ)償費(fèi)
此類糾紛主要集中在城鎮(zhèn)邊緣建設(shè)用地需求較大、征地較為頻繁的地區(qū)。與其他涉農(nóng)糾紛相比，其往往涉及農(nóng)民的根本利益，具有矛盾激烈、難于化解的特點(diǎn)。目前，由此引發(fā)的涉訴信訪已經(jīng)在整個(gè)涉農(nóng)信訪中占有相當(dāng)大的比重。承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)三個(gè)部分。《解釋》第二十二條至第二十四條規(guī)定的基本內(nèi)容和考慮是：1、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)被征地農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償，理應(yīng)支付給承包方；2、安置補(bǔ)助費(fèi)是對(duì)被征地農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，只要該農(nóng)戶放棄統(tǒng)一安置，該筆費(fèi)用亦應(yīng)支付給他；3、土地補(bǔ)償費(fèi)系對(duì)集體土地所有權(quán)喪失的補(bǔ)償，其分配主體應(yīng)當(dāng)是征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)所有具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，這也是成員自益權(quán)的體現(xiàn)。
考慮到土地補(bǔ)償費(fèi)分配機(jī)制的改革趨勢(shì)，為使《解釋》的規(guī)定能夠與日后新出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范性文件銜接，《解釋》第二十四條后段另作了特別規(guī)定，即已報(bào)全國人大常委會(huì)、國務(wù)院備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的除外。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題應(yīng)有立法解釋
最高人民法院審判委員會(huì)對(duì)《解釋》稿進(jìn)行討論后認(rèn)為：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于立法法第四十二條第(一)項(xiàng)規(guī)定的情形，其法律解釋權(quán)在全國人大常委會(huì)，不宜通過司法解釋對(duì)此重大事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法法第四十三條規(guī)定，就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題，建議全國人大常委會(huì)作出立法解釋或者相關(guān)規(guī)定。(據(jù)法制日?qǐng)?bào)；倪曉)
