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“中國焦點2006”:科學(xué)立法 聽證于民(2)

2006年03月13日 20:12


演播室現(xiàn)場

   第三部分 完善聽證制度 建立透明政府

  主持人:

  好的,觀眾朋友歡迎您收看我們的特別節(jié)目,剛才我們看到的是和我們聯(lián)動的幾家媒體,今天他們關(guān)注的一些焦點話題。

  今天我們的演播室也請到了兩位嘉賓,先給大家介紹一下,一位是全國人大代表、全國人大法律委員會的委員張春生,你好。還有一位是全國人大代表、全國人大法律委員會的委員,同時是中國政法大學(xué)的校長徐顯明先生,歡迎兩位。今天我們來看看,我的個人網(wǎng)頁上也有一些觀眾留言,看看他們關(guān)注的話題是什么?這位觀眾說:“魯魯,你不是說中國焦點么?俺看好多人都在關(guān)心上學(xué)、看病,可你們有個選項是法制,咋沒啥人說呢?(俺就有好多不懂的,去年放鞭炮舉行的聽證我就不知道怎么參加,其實有好多事兒俺都想攙和攙和,聽證這個東西挺有趣的!边@是關(guān)于聽證的,其實這個觀眾的留言,跟我們今天關(guān)注的話題還是一致的。因為今天看了這個留言以后,我就想到一個關(guān)鍵詞,“hearing”,有聽取民意的意思,聽證會在英文當(dāng)中也是這個詞,我們今天正好要談一談聽證的話題,所以請到了兩位嘉賓,說起這個聽證制度,可以說去年全國人大是開了聽證會的先河,全國人大首次就個人所得稅法的立法向全民聽證,背景在節(jié)目一開始先來回顧一下。

  新聞片:首開先河的個稅起征點聽證會

  解說:

  2005年9月27號,全國人大在北京舉行了關(guān)于個稅起征點的聽證會,這是全國人大第一次舉行立法聽證會,也是迄今為止中國最高級別的一次立法聽證會,因此被稱為在中國法制進程中,具有里程碑式意義的事件。人們關(guān)注這個第一次,不僅僅這個聽證會可以對公眾關(guān)注的個稅起征點的修改提出了很好的意見和建議,對于未來的立法起到參考的作用,還有一個意義,它為以后的立法聽證樹立一個樣本。參加聽證的20位公眾陳述人是從4982名申請人中連選出的,當(dāng)時主張個稅起征點維持1500元的6人,主張高于1500元的12人,主張低于1500元的2人,最終個人所得稅起征點調(diào)整為1600元,這個起征點也得到全國人大代表的認可,一百元的變動雖然不大,卻是聽證會制度的完善和進步。參加個稅起征點聽證會的一位申述人表示,自己在聽證會上的意見能夠最終影響立法決策,這是個稅改革的一小步,卻是民主進程的一大步。

  主持人:

  個稅起征點聽證當(dāng)時也是各媒體關(guān)注的一個焦點,而且也是全國人大立法聽證的一個首開先河之舉,為什么會選擇個稅起征點這樣一個事情來進行聽證呢?

  徐顯明:

  我來回答一下。我想有三個背景可以說明這個問題:

  第一個背景是中國民主立法的進程。我們的民主制度經(jīng)過五十幾年的實踐,已經(jīng)到了比較成熟的階段,當(dāng)談民主制度的時候,處在第一位的是民主選舉,但是民主決策是把它作為一個重要的內(nèi)容,當(dāng)然還有民主管理和民主監(jiān)督。而民主決策當(dāng)中,立法民主化可能是要放在首位給予考慮,所以中國一直在追求立法的民主化,這次吳邦國委員長所作的報告當(dāng)中,也非常清楚地說明了這一點,這是民主發(fā)展的一個結(jié)果。

  第二個背景就是我們的社會價值觀正在調(diào)整,從效率優(yōu)先、堅持公平正在走向公平正義,所以公平正義正在充實我們的價值觀。把公平放在社會價值的首選,就是要調(diào)整我們的管理制度,而公正一個重要的內(nèi)容,就是人文利益關(guān)系的調(diào)整,所以這次把個稅的起征點作為聽證的一個首選,我想和我們價值觀是聯(lián)系在一起的。

  第三個背景就是我們和諧社會的背景。人和人之間利益的關(guān)系,是和諧社會當(dāng)中最重要的因素,構(gòu)建和諧社會要采取一個重要措施,就是要重新調(diào)整利益格局。個稅起征點的調(diào)整有利于廣大工薪階層和中低收入者。

  考慮這三個背景,把它作為一個首選,既然有必然性,又有偶然性。

  主持人:

  聽證這個詞第一次出現(xiàn)在中國的法律條文當(dāng)中是什么時候?

  張春生:

  我們國家的聽證制度大概經(jīng)歷了一個從執(zhí)法的聽證到立法的聽證,這樣一個擴大的過程。十年前有一個法律叫《行政處罰法》,為了保證處罰的公正,規(guī)定對于公民、法人如果進行比較重的處罰,像沒收財產(chǎn)、吊銷執(zhí)照、大規(guī)模罰款,應(yīng)該舉行聽證會。后來的《行政許可法》、《物價法》都規(guī)定了相應(yīng)的制度。公元2000年,我們國家有一部《立法法》,就是規(guī)范立法制度的,它規(guī)定了全國人大常委會的立法,還有地方人大的立法,都可以運用聽證會的形式,來直接聽取公民的意見陳述。大概我們經(jīng)歷了這么十年的過程。

  主持人:

  我也看了一下,比如《行政許可法》當(dāng)中,其中是專門列出了一章,就是第四節(jié),其中一章一節(jié)好多條文都是關(guān)于聽證程序的,規(guī)定的還是比較詳細的。比如說,聽證的七天前,把聽證的時間、地點通知給申請人、厲害關(guān)系人,而且要公開舉行等等。但是現(xiàn)在我注意到,也有一些人對這個程序提出了一個建議,這個程序能不能更完善?比如說誰來主持這個聽證會?請什么樣的代表來參加這個聽證會,這些程序方面還有很多需要完善的地方。不知道對于這樣的意見,兩位怎么看?

  張春生:

  我想就執(zhí)法聽證來說,它有一個相對的的程序的規(guī)定,現(xiàn)在看起來規(guī)定還比較粗,就立法來說,現(xiàn)在基本上還沒有程序操作的規(guī)定,我想這兩個方面都需要把聽證程序搞得更完善,形成一個制度。

  徐顯明:

  我想程序可能是保證聽證質(zhì)量的一個關(guān)鍵。法制在某種意義上來說,就是程序自治,一個完備的程序才能保證我們達到應(yīng)該得到的目的。

  主持人:

  根據(jù)我們現(xiàn)在的法律條文來看的話,聽證會制度主要是適用于一些什么樣的范圍?

  張春生:

  現(xiàn)在就立法來說,它沒有規(guī)定具體范圍,具體操作由立法機關(guān)掌握。但是掌握它有一個重大原則,就是因為市場經(jīng)濟利益多元化的格局,它的指導(dǎo)思想,凡是涉及某一個或者幾個利益群體的切身利益的事情,應(yīng)該舉行聽證會。將來從發(fā)展來看,我們在歷史規(guī)則也好,法律規(guī)則也好,要解決一個聽證范圍的問題,我個人意見,《基本法》的一些重要規(guī)定,應(yīng)該舉行聽證會。

  徐顯明:

  我想至少是人民群眾普遍關(guān)心的問題,這是一類。另外是涉及到公民生活當(dāng)中的重大問題,這也可以作為一類。這兩類也應(yīng)該納入到聽證的范圍當(dāng)中。

  主持人:

  關(guān)于聽證制度,包括聽證程序方面,我們也采訪了一些專家和學(xué)者,來聽一聽他們對這一個問題的看法。

  新聞片

  彭偉祥 中國新聞周刊總編輯:

  我是覺得在現(xiàn)階段,我們的聽證制度應(yīng)該有一個趨勢,首先應(yīng)該從老百姓最關(guān)心的層面做起,這是第一點。另外一個要充分地兼顧到各個方面人的利益,就是聽證代表廣泛性的問題。第三個問題就是我們聽證以后,聽證的結(jié)果怎么才能夠影響到我們的政策和法規(guī)的制度。 這三方面我覺得是相互關(guān)聯(lián)的,也是一個遞進的關(guān)系,也是我們現(xiàn)在聽證制度要著力解決的一個問題。

  李強 清華大學(xué)教授:

  我們立一個法,法是非常權(quán)威的,立了以后我們就一定按照它執(zhí)行,但是如果在立的過程中,就沒有尊重各方面的意見,立的時候,發(fā)現(xiàn)有漏洞,發(fā)現(xiàn)沒有聽取好多利益群體的意見,這時候就出現(xiàn)問題了。所以,立法聽證我覺得是民主發(fā)展進程中非常重要的一部分。

  薛剛凌 中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長:

  我們國家現(xiàn)在除了《行政處罰法》、《行政許可法》比較有限的幾個法律規(guī)定了聽證以外,實際上大量的決定都沒有聽證程序的規(guī)定,我想我們制定《行政程序法》,將來聽證制度可以擴展到行政管理的方方面面,這個制度應(yīng)該說確實是行政法中非常重要的一個制度,也是老百姓參與,保證政府決策科學(xué)正確的一個很重要的路徑。

  主持人:

  剛才這位嘉賓也談到,聽證制度應(yīng)該擴展到行政管理的方方面面。對于這樣的建議,兩位代表覺得同意嗎?

  張春生:

  我贊成,你比如說在政府管理當(dāng)中,一些稍微大一點的決策,比如說地方上要不要搞一個項目?要不要搞一個公用設(shè)施?都可以采用這個形式。

  主持人:

  比如說開發(fā)區(qū)的建設(shè)、平時的規(guī)劃問題、土地出讓問題。

  張春生:

  這個制度運用得好可以減少盲目性,可以減少政績工程。

  徐顯明:

  對。聽證的最終目的還是為了體現(xiàn)決策的科學(xué)性,而科學(xué)可能不是一個標準能判斷的,不同利益的群體有不同的訴求,要尋找到利益的共同點,還有在一些重大管理當(dāng)中,可能還涉及到科學(xué)和技術(shù)的問題,決策者如果本身不是科學(xué)和技術(shù)方面的專家,他就應(yīng)該聽取、懂得這方面規(guī)律專家的意見。

  主持人:

  怎么能夠做到,聽證制度涉及到行政許可的方方面面?也有的人大代表提出來,是不是要立一部法,就叫“聽證法”,兩位代表你們對這個問題的看法?

  張春生:

  我個人的看法,要立法也不一定說不行,更現(xiàn)實一點,因為全國人大和地方人大都有一個意識規(guī)則,就是作為一級立法機關(guān),它對立法有程序性的規(guī)定,可以在一定的時候,比如說我們聽證制度經(jīng)驗相對成熟了,專門有一章來規(guī)定聽證程序。

  徐顯明:

  對,如果要立法的話,恐怕要重點放在程序的設(shè)定上。比如參加聽證人的范圍、選擇,就決定了聽證是否科學(xué)。

  主持人:

  那誰來選取呢?按照現(xiàn)在的法律規(guī)定,選取參加聽證的代表是由行政機關(guān)來定?立法機關(guān)和相關(guān)的行政機關(guān)都可以選取嗎?另外還有聽證會的主持人誰來定?這些都是程序上的問題。

  徐顯明:

  都是程序應(yīng)該解決的。

  主持人:

  這都是程序上的東西。應(yīng)該不管是立法也好,或者是行政規(guī)定也好,應(yīng)該加以規(guī)范。也有人談到說,現(xiàn)在有些地方上,聽證會流于形式,聽證會僅僅是走走過場,后來該怎么制定的一些政策,最后可能并沒有采納聽證會的意見。

  張春生:

  應(yīng)該說批評這種意見是有道理的。聽證恐怕在作用上、性質(zhì)上是區(qū)別于一些座談會的,座談會可以聽意見,但是處置一些意見不一定很嚴格。聽證會所有的聽證筆錄,應(yīng)該本人簽字,它是作為一個證據(jù)、立法提給常委會的,提給立法機關(guān),立法機關(guān)起草法案、修改法案要拿它做根據(jù),不能脫離這個根據(jù)來做。

  主持人:

  那怎么讓這個聽證會有一定的約束力呢?

  張春生:

  我理解靠程序來保障。

  主持人:

  還是靠程序來保障。

  徐顯明:

  比如說設(shè)定這樣一個程序,一但被否決的話,聽證機關(guān)應(yīng)該說明否決的理由。其實在必要的時候,對不同的意見還可以采用辯論的方式,這些對于聽證機關(guān)都有約束力。

  主持人:

  而且聽證會最后形成的結(jié)論也好、案卷也好,最后有一定的約束力。

  徐顯明:

  具有法律意義。

  張春生:

  比如這次《個人所得稅法》,國務(wù)院提的議案里,把個稅的費用扣除定在1500,經(jīng)過聽證會以后提到1600,這個1600是嚴格地研究、考慮了聽證意見的,因為多數(shù)人主張?zhí)岣撸贁?shù)人還準備降下來,還有少數(shù)人主張維持現(xiàn)狀,兩面都考慮,既然多數(shù)人主張?zhí)岣,那就要提高,提高多少?它考慮兩個,第一個國家財政怎么負擔(dān)?如果按照1500考慮,國家要少收230個億,按照1600,增加一百塊錢來考慮,國家要少收280多個億。再一個,個人所得稅是中央和地區(qū)的共享稅,地方分4,中央分6,中央這個6是拿來向困難地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的,如果收的少,困難地方要吃虧,所以考慮不能夠搞得太高。

  主持人:

  雖然是國家少收了一些,但是最后還是采納了多數(shù)人的意見。

  徐顯明:

  所以這次立法聽證是一個成功的范例。

  主持人:

  這個成功的范例有待于進一步的推廣下去。

  那么除了聽證會這種形式,比如說在立法決策的更加科學(xué)化,還有沒有別的一些好的辦法?

  張春生:

  現(xiàn)在的制度規(guī)定,比如說立法,它除了聽證還有一種,通過傳媒、通過公報向全社會征求意見,大家反饋,多的時候可以收到幾萬種意見,寄來的。那么還有一種,像論證會,類似于涉及科技問題,中間有專家論證,還可以在傳媒上,在我們的報刊上,就一些專題進行討論,恐怕都是。

  主持人:

  還有公議訴訟是不是也算一種形式?我記得中國政法大學(xué)有一個研究生,當(dāng)年坐火車的時候,說火車上的餐車為什么不給發(fā)票?提起了這樣一個訴訟,結(jié)果后來真正的實行了,鐵道部規(guī)定了,必須在餐車上提供這樣的發(fā)票。

  徐顯明:

  通過這樣一個方式,就可以使管理機構(gòu)重新思考自己過去的做法,思考是否符合法律,是否符合公眾的利益。所以,公議訴訟可以推動立法的民主化進程。

  剛才張主任說的這兩種方式,一種是全民討論,像我們的《物權(quán)法》征求意見,現(xiàn)在已經(jīng)達到了1500多條,征集來的意見。

  主持人:

  畢竟老百姓比較關(guān)心,跟自己的切身利益也有直接的干系。

  徐顯明:

  專家論證也是一種方式。借鑒西方的一些立法的經(jīng)驗,還有一種叫委托立法,就是由立法機關(guān)把這個法案直接委托給具有權(quán)威性的專家或者專家團。還有一種方式,就是通過媒體向社會征集法案,我現(xiàn)在要制定一個什么法,請大家參與、制定,任何人都可以提出你法律的議案。

  主持人:

  謝謝兩位今天給我們提供這么多的方法,有這么多民主立法的方式,可能以后民眾的智慧也會更多地匯入到立法的進程當(dāng)中。

  非常感謝兩位今天來到演播室,和我們一起就聽證制度進行探討,同時也感謝觀眾朋友收看我們本期的節(jié)目,明天晚上同一時間再會。

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