關(guān)于《上市公司證券發(fā)行管理辦法(征求意見稿)》的起草說明
為貫徹落實國務(wù)院《關(guān)于推進資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》提出的進一步完善再融資政策的要求，根據(jù)新修訂的《公司法》和《證券法》的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合當前股權(quán)分置改革進展情況，中國證監(jiān)會在全面總結(jié)以前我國上市公司再融資的實踐并參考境外成熟證券市場經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行上市公司發(fā)行證券的有關(guān)規(guī)章制度進行了調(diào)整和完善，形成了《上市公司證券發(fā)行管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《管理辦法》)。《管理辦法》強化了對股票發(fā)行的市場價格約束和投資者約束機制，突出了保護公眾投資者權(quán)益的要求，拓寬了上市公司的融資方式和融資品種，簡化了證券發(fā)行審核程序�，F(xiàn)就《管理辦法》的有關(guān)內(nèi)容說明如下：
一、強化公開發(fā)行證券的市場約束機制
隨著股權(quán)分置改革的穩(wěn)步推進，上市公司非流通股和流通股分割的格局正逐步得到解決，促進兩類股東形成共同利益基礎(chǔ)的新機制已開始發(fā)揮作用。針對這一情況，原有基于股權(quán)分置環(huán)境下制定的以財務(wù)指標和行政管理為主要監(jiān)管手段的再融資規(guī)則已難以適應(yīng)當前的市場情況。圍繞強化市場約束機制這一重點，《管理辦法》對公開發(fā)行股票和可轉(zhuǎn)換公司債券的條件進行了相應(yīng)的調(diào)整和完善。
(一)確定市價發(fā)行原則，適度降低財務(wù)指標要求
在上市公司公開增發(fā)股票方面，規(guī)定發(fā)行價格不低于公告招股意向書前20個交易日公司股票均價或前一個交易日的均價。在發(fā)行可轉(zhuǎn)債方面，規(guī)定修正轉(zhuǎn)股價格須經(jīng)參加股東大會2/3以上表決權(quán)投票通過，且修正后的轉(zhuǎn)股價格不得低于股東大會召開日前20個交易日該股票交易均價和前一交易日均價。這一政策調(diào)整主要是約束以往上市公司折扣增發(fā)、轉(zhuǎn)股價無限向下修正等不斷攤薄公眾投資者利益的行為，旨在保護公司既有股東特別是中小股東的利益。在市價發(fā)行原則下，公司能否成功發(fā)行股票，不僅僅單純看過往的經(jīng)營業(yè)績，也取決于投資者對公司整體情況和未來發(fā)展的認可。市價發(fā)行原則將會增加發(fā)行人的發(fā)行難度，加大主承銷商的包銷壓力，但也為強化投資者對上市公司再融資行為的約束提供了有力保障。以此為基礎(chǔ)，《管理辦法》適當降低了上市公司的財務(wù)指標要求，即將現(xiàn)行的凈資產(chǎn)收益率要求從10%降低到6%。通過實施強化市場約束機制和放寬對主要財務(wù)指標硬性要求的松緊搭配政策，既可為真正具有發(fā)展?jié)摿�、�?jīng)得起市場檢驗的公司通過資本市場融資做大做強提供契機，同時也可有效防范大量公司一哄而上公開發(fā)行證券的情形
(二)配股引入發(fā)行失敗機制
在配股方面，考慮到配股是向公司老股東募集資金，是老股東自愿出資支持公司發(fā)展的行為，不牽涉到其他投資者的利益，在財務(wù)指標上不宜提出過高要求，發(fā)行價格上也不宜作硬性規(guī)定�！豆芾磙k法》取消了配股前3年平均凈資產(chǎn)收益率6%的限制，僅要求最近3年連續(xù)盈利。與此同時，為有效遏制大股東投票贊成卻在認購時放棄配股的情形，以及防止絕大部分公司股東放棄配股而由承銷商大比例低價包銷的情況，《管理辦法》要求控股股東事先承諾認配的數(shù)量，從而為給其他中小股東的投資決策提供必要的判斷依據(jù)。此外，《管理辦法》規(guī)定，配股要采用新《證券法》規(guī)定的代銷方式發(fā)行，并引入發(fā)行失敗制度，即代銷期限屆滿，原股東認購股票的數(shù)量未達到擬配售數(shù)量70%的，發(fā)行人應(yīng)當按照發(fā)行價并加算銀行同期存款利息返還已經(jīng)認購的股東。在采用代銷方式配股的情況下，即使股東大會通過了配股決議，也有可能由于中小股東不參與申購而導(dǎo)致配股發(fā)行失敗。這一新機制有利于促進上市公司在實施配股時理性決策，也進一步強化了對中小股東合法的保護。
二、嚴格募集資金管理，鼓勵回報股東
《管理辦法》強化了現(xiàn)行的確保發(fā)行人獨立性、加強募集資金管理以及鼓勵對股東分紅派息等方面的要求。
一是對融資額仍進行了一定的限制。如對配股規(guī)模仍然延續(xù)了現(xiàn)行的不超過發(fā)行前總股本30%的要求；根據(jù)新《證券法》的規(guī)定，可轉(zhuǎn)債發(fā)行后累計債券余額由不超過公司凈資產(chǎn)的80%降低到40%；在不再限制增發(fā)融資規(guī)模的同時，對資金用途和資金管理的要求更加嚴格，規(guī)定除金融類企業(yè)外，所有證券發(fā)行募集資金不得用于買賣有價證券、委托理財、借與他人或投資于以買賣有價證券為主營業(yè)務(wù)的公司；加強了對上市公司募集資金使用的監(jiān)管，上市公司要建立募集資金專項存儲制度，募集資金必須存放于公司董事會決定的商業(yè)銀行專項賬戶。
二是為鼓勵上市公司回報股東，要求公開發(fā)行公司最近3年以現(xiàn)金或股票方式累計分配的利潤不少于同期實現(xiàn)的年均可分配利潤的20%。
三是作為再融資的必要條件，對現(xiàn)行公開發(fā)行公司的公司治理、誠信記錄、財務(wù)會計無虛假記載、無重大違法行為的要求，予以保留并完善。
三、建立上市公司非公開發(fā)行股票制度
按照新《證券法》第13條的規(guī)定，建立上市公司向特定對象非公開發(fā)行新股的制度。上市公司向特定投資者非公開發(fā)行股票，不但有助于減小上市公司融資對市場的壓力，也有利于吸引場外機構(gòu)的資金進入市場，還可以為包括虧損上市公司在內(nèi)的所有公司引入新的戰(zhàn)略股東、注入新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、進行收購兼并等提供新的工具和渠道，有利于提高上市公司質(zhì)量，有利于促進上市公司結(jié)構(gòu)調(diào)整。
從境外市場的經(jīng)驗來看，非公開發(fā)行制度主要有以下特點:一是要求發(fā)行對象有判斷和承擔風(fēng)險的能力，因此對發(fā)行人資格的要求和信息披露的要求較之公開發(fā)行要低；二是為了消化和緩解非公開發(fā)行的股票公開上市交易的風(fēng)險，發(fā)行的證券通常需鎖定一定的期限，控股股東、實際控制人因?qū)竞推渌蓶|負有責(zé)任，其持有的股票鎖定期更長；三是只要市場接受，公司就可以通過定向發(fā)行制度融資或引入新戰(zhàn)略股東，監(jiān)管部門介入的程度比公開招股相對要低；四是由于鎖定期間具有投資風(fēng)險，發(fā)行價格相對于市價通常有一定折扣。
借鑒上述做法，《管理辦法》對上市公司非公開發(fā)行股票作出以下方面的規(guī)定：(1)在對募集資金用途、公司及高管人員的誠信等方面提出了嚴格要求的前提下，對發(fā)行公司的盈利指標和非公開發(fā)行股票數(shù)量不作要求。(2)限制發(fā)行對象的資格和數(shù)量。發(fā)行對象的資格應(yīng)當符合股東大會決議規(guī)定的條件，發(fā)行對象總數(shù)不超過10名；境外戰(zhàn)略投資者的資格經(jīng)國務(wù)院相關(guān)部門事先批準。(3)股份自發(fā)行結(jié)束之日起，12個月內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓；控股股東、實際控制人及其控制的企業(yè)認購的股份，36個月內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓。(4)發(fā)行價格不低于定價基準日前20個交易日公司股票均價的90%。(5)為適應(yīng)非公開發(fā)行的特點，根據(jù)新《證券法》的要求，簡化了非公開發(fā)行的發(fā)審委審核環(huán)節(jié)，非公開發(fā)行適用于股票發(fā)行審核委員會的簡易審核程序。
四、拓寬上市公司債券融資渠道
上市公司現(xiàn)有的直接融資主要是股權(quán)融資，債務(wù)融資嚴重滯后。2005年10月《國務(wù)院轉(zhuǎn)批轉(zhuǎn)證監(jiān)會關(guān)于提高上市公司質(zhì)量的意見的通知》(國發(fā)［2005］34號)提出“鼓勵符合條件的上市公司發(fā)行公司債券”�！豆芾磙k法》除繼續(xù)完善現(xiàn)有可轉(zhuǎn)換公司債券發(fā)行制度外,還借鑒境外市場做法，準許上市公司發(fā)行附認股權(quán)公司債券，為上市公司通過發(fā)行債股混合型證券進行融資開辟新的渠道�？傮w要求包括三個方面：(1)考慮到附認股權(quán)公司債券屬于債務(wù)性較強的產(chǎn)品，在現(xiàn)階段，《管理辦法》對發(fā)行公司提出了較高的要求，除新《證券法》規(guī)定的條件外，發(fā)行公司最近一期末經(jīng)審計的凈資產(chǎn)不低于人民幣15億元；(2)對所附認股權(quán)證的數(shù)量進行限制，預(yù)計權(quán)證全部行權(quán)后募集的資金總量不超過擬發(fā)行公司債券的金額；(3)引入境外市場上通常的做法，在運行制度上，公司債券與認股權(quán)證捆綁發(fā)行，但發(fā)行后分別交易。認股權(quán)證的上市交易按照證券交易所的《權(quán)證管理辦法》進行。
五、提高市場運行效率
為提高市場的運行效率，賦于發(fā)行人更多的自主決策空間，在確定市價發(fā)行、強化市場約束的前提下，《管理辦法》適當簡化了上市公司證券發(fā)行的諸多環(huán)節(jié)。
(一)適當簡化運行程序
一是實行自行選擇發(fā)行時機的機制。上市公司股票發(fā)行獲得核準后，可根據(jù)市場情況，在6個月內(nèi)自行選擇發(fā)行時機。
二是按照新《證券法》的規(guī)定，在非公開發(fā)行股票過程中，允許發(fā)行人和特定投資者雙向自主選擇；發(fā)行人還可以不經(jīng)承銷商承銷，自行配售股份，減少發(fā)行的成本。
三是適應(yīng)非公開發(fā)行的特點，簡化非公開發(fā)行的發(fā)審委審核環(huán)節(jié)。
(二)取消兩次發(fā)行的間隔
根據(jù)新《證券法》的規(guī)定，《管理辦法》取消了上市公司兩次發(fā)行新股融資間隔的限制，融資的時間安排由上市公司自主決定。
(三)提高信息披露效率
適應(yīng)上市公司信息持續(xù)公開、再融資對象以專業(yè)投資者隊伍為主的特點，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)電子信息傳播的優(yōu)勢，適當壓縮報紙披露的內(nèi)容，提高披露效率。按照簡潔實用的原則，《管理辦法》對上市公司融資決策及發(fā)行承銷過程中涉及的信息披露時間、內(nèi)容和文件的編制作出了原則性規(guī)定。中國證監(jiān)會已經(jīng)同步修訂了相關(guān)信息披露準則，擬與《管理辦法》同時實行。
(四)股東大會表決程序
根據(jù)新《公司法》的規(guī)定，已完成股權(quán)分置改革的公司再融資時，發(fā)行證券議案經(jīng)出席股東大會股東所持表決權(quán)2/3以上通過后生效，可以不再適用現(xiàn)行的流通股分類表決程序。
特此說明。
中國證券監(jiān)督管理委員會
二OO六年四月十六日
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