今年4月29日下午，50歲的武高山從就職三年的宣武區(qū)區(qū)長任上卸職，低調(diào)履新北京西站地區(qū)管理委員會主任。
北京西站地區(qū)管理委員會(以下簡稱“西站管委會”)為正局級，但屬事業(yè)單位。作為北京市政府直屬機構，負責整個西站地區(qū)的綜合管理工作。
這一職責顯非易事。僅有1.3平方公里的西站地區(qū)，處于三區(qū)交界，至少有10部門派出了1318個管理人員。
“管理者的效率不高�！�1月18日，北京市社科院遞交市政府高層的《報告》(以下簡稱《社科院報告》)中寫到“給擾序和違法犯罪分子提供了違規(guī)、違法的機會”。
《報告》將此原因歸結于，肩負重責的西站管委會，法律地位不明，其僅為事業(yè)單位，由此形成“管理”行政部門的獨特景觀。
2月5日，市長王岐山就《報告》批示：“西客站的管理問題已屬北京‘頑疾’之一，能否改變的確有體制、機制問題，當然也有在硬環(huán)境和管理乃至班子、隊伍問題�？傊�，要下工夫，在奧運前作為重要窗口來建設好。”
“五警”與“六黑”
西站地下二層退票大廳，是票販子的一個集散地。
這里本是警力集中的一個“重鎮(zhèn)”，但倒票猖獗的一個原因在于，票販子在這里與乘客發(fā)生糾紛，只需走出大廳，便可以在兩方警察的眼皮底下逃過追究。
對于這一情況，《社科院報告》的解釋是，大廳內(nèi)歸西站公安分局警察管，而票販子如跨出大廳即“暫時終止倒票行為”，廳內(nèi)的警察不會管，而廳外的更不會管。
目前，西站地區(qū)共有五方警力，其中市公安局西站地區(qū)分局現(xiàn)有147人，市公安局公交分局西站派出所24人，北京鐵路公安局西站公安段309人，交警豐臺支隊西站分隊30人，武警西站中隊(含消防特勤)177人。
這尚未包括參與治安管理的至少24名宣武區(qū)城管監(jiān)督人員。
五方警力劃線而治，在西站中有多個地區(qū)屬于“交界地帶”。僅以南廣場為例，清理整治“黑旅館”攬客者就需要3家公安機關聯(lián)手出動：西站公安段的轄區(qū)是臺階以上，廣場歸西站公安分局，但廣場的一個角歸豐臺公安分局太平橋派出所管理。
西站治安一直為人詬病�！秷蟾妗妨信e了故意損害旅客利益的“六黑”行為，分別是“黑車票”、“黑出租”、“黑托運”、“黑旅店”、“黑寄存”、“黑電話”。
在2005年《報告》調(diào)研期間，社科院專家曾向西站10個事業(yè)單位、40家企業(yè)發(fā)放了400份測評表，結果顯示，公安和城管工作評價比較低，認為其很好地履行職責的票數(shù)不足20%。
早在2003年，針對坑害旅客的“六黑”事件，媒體曝光共36次。材料顯示，僅10天在專項打擊內(nèi)，警方就查處治安案件102起。
同年12月，西站“四大黑幫”———“孟氏家族”、“包頭幫”、“河南幫”和“單干幫”，在警方的“天網(wǎng)行動”中落網(wǎng)。
次年10月，西站地區(qū)再爆械斗事件，系兩個長期以來操縱西站京津黑車客運“東北幫”之間，為搶奪利益而爆發(fā)的一次暴力沖突。
國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院研究員、原鐵道部規(guī)劃經(jīng)濟研究院研究員楊洪年說，就治安問題而言，一般的火車站分為站前派出所和車站派出所，分屬地方和鐵路部門管理，北京西站的則要復雜得多。
雙重分割與多頭管理
兩層分割線，被認為是北京西站顯現(xiàn)多頭管理的緣由。
第一條分割線，主要體現(xiàn)在鐵道部與北京市政府之間。作為投資者，兩者對北京西站的分管方案是：以鐵路站房、進站系統(tǒng)等為主的地上部分，歸鐵道部北京鐵路局管理；以出站系統(tǒng)為主的整個西站地區(qū)，歸北京市政府，由西站地區(qū)管委會代為管理。
與此并列的另一條分割線，來自北京市政府本身。
西站地區(qū)占地1.3平方公里，橫跨豐臺、海淀、宣武三區(qū)。一個大體的分割原則是，三區(qū)只參與公共服務領域，不能分享財稅收入，如市國稅、地稅、公安和工商四部門，均由市政府直接下設西站分局。
但一個特例是，由于南廣場至今尚未建成，其開發(fā)管理已交由豐臺區(qū)處理，而北廣場屬市政府。這還體現(xiàn)在工商系統(tǒng)，即站內(nèi)是由西站工商分局管理，但南廣場則由宣武和豐臺兩個工商分局管理。
又如宣武區(qū)城管監(jiān)察大隊，共抽調(diào)28人單列一個西站分隊。至于針對在公共服務方面的民政、衛(wèi)生等，則未派駐機構和人員，其相應職能由僅是事業(yè)單位的西站管委會承擔。
有資料顯示，該地區(qū)城管隊因承擔社會救助等額外任務，2005年1-7月每天工作10小時以上，長此以往，“將嚴重影響隊員身體健康”。今年4月，城管隊已面向社會公開招聘。
《社科院報告》顯示，僅在西站地區(qū)范圍內(nèi)，管委會所要協(xié)調(diào)多個部門，總人數(shù)共有579人：北京市政府職能部門派駐的直屬單位4個，市公安、工商、國稅、地稅的分局。
社科院課題組負責人唐鑫從“六黑”問題開始分析，并對比其他火車站等繁華復雜地區(qū)，發(fā)現(xiàn)西站地區(qū)“更多頭，更復雜”。
體現(xiàn)在《專家組報告》中，專家組成員潘麒麟稱，“西站地區(qū)條塊分割、各自為政、多頭管理且缺少權威性和綜合統(tǒng)籌職能，”“西站出站系統(tǒng)與進站系統(tǒng)、北廣場與南廣場、鐵路部門與地區(qū)管委之間的協(xié)同、銜接與利益協(xié)調(diào)十分困難。”
“弱勢”的管委會
西站管委會現(xiàn)有編制80人，實有50人，其中有30名編制為城管監(jiān)察、環(huán)衛(wèi)占用。
在內(nèi)部，西站管委會下設辦公室、綜合管理一處、二處、城建規(guī)劃管理處、精神文明建設處、紀檢組、組織人士處和行政計財處。
“西站地區(qū)的管理體制像一個四不像的獨立王國�！睂＜医M成員、專事西站體制研究的專家潘麒麟說。
1996年1月北京西站正式運營時，西站管委會成立，當時“為市政府議事協(xié)調(diào)機構”。管委會由市政府副秘書長牽頭，所涉三區(qū)副區(qū)長以及建委、公安、工商、地稅等局級單位副局長參與。
2001年，原機構保留正局地位，改為市政府針對西站地區(qū)的代管機構。由于成立正局級行政部門需獲國務院批準，故僅采取了事業(yè)單位模式。
在《憲法》和《地方組織法》中，沒有規(guī)定地方政府可將自己的權力授予或委托給一個事業(yè)單位代為行使，因此西站管委會法律地位不明確，對政府各職能部門駐區(qū)機構、鐵路部門的工作，其職能只能是“協(xié)調(diào)”。
粗算起來，西站管委會需溝通協(xié)調(diào)的單位、部門，達數(shù)十家。其中包括市委辦公廳、市各局和駐區(qū)單位等。
按潘麒麟的說法，由于西站承擔類似一級政府的管理職能，但事業(yè)單位的屬性，規(guī)定了其沒有人財方面的管理權，“協(xié)調(diào)”必屬無力。
關鍵問題在于，西站管委會只能協(xié)調(diào)、督促地區(qū)內(nèi)的管理機構，而不是自上而下的硬性管理，出現(xiàn)問題，只能依靠協(xié)調(diào)議事會等機制來解決。
唐鑫分析，西站地區(qū)管委會的“代行政府職能”———代表北京市政府管理西站地區(qū)，協(xié)調(diào)不等于管理，充其量只能算管理的一部分。因此，西站管委會負責的“綜合管理工作”壁壘重重。
“轉正”與“大管委”
針對西站管理體制困局，兩組專家不約而同在兩份《報告》中均提出，應加強管委會，并將其納入行政序列。不過，二者就此提出了迥異的解決之道：《社科院報告》稱，將西站管委會轉為市政府辦公廳代管的行政單位，名稱不變，級別降半格，相當于市政府的二級局，職能是領導、組織、協(xié)調(diào)西站地區(qū)的管理工作，從而明確其法律地位和管理職能。
“如果這樣，北京新南站建成后，是不是也要建立一個正局級的南站管委會呢？”專家組成員潘麒麟反問。
潘麒麟將西站管委會稱為“官位事業(yè)單位”，其建議是，利用現(xiàn)西站地區(qū)管委會的基本架構和管理隊伍，建立“北京市交通站區(qū)大管委”，進入市政府委辦局行政序列，為正局級編制。
對比以往西站管委會，“大管委”基本職責是負責全市范圍內(nèi)火車站、長途車站、民航場站等站區(qū)的宏觀立法、管理、統(tǒng)一領導、組織、指揮和綜合協(xié)調(diào)工作，其職能包括：政策研究、法規(guī)制定、整體規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、財政支持等。之后，在站區(qū)所在地建立站區(qū)管委會，業(yè)務受“大管委”領導，而其具體管理則納入所屬區(qū)的行政序列。
“北京西站的處境，在其他火車站和汽車站等普遍存在。”潘麒麟說。
成都學者近期針對一些大中火車站的研究表明，體制不順、鐵路部門與地方管理部門難以協(xié)調(diào)，成為火車站地區(qū)的治亂之源。這一觀點也得到了成都火車站管委會辦公室主任段成柱的認可。
成都火車站系2002年效仿北京西站的體制建立起來的，此后也面臨著類似西客站的治安管理等問題。段成柱說，經(jīng)過四川相關專家的調(diào)研，全國火車站管理體制并不統(tǒng)一，這是造成管理混亂的根源問題。
“大管委”設立的另一優(yōu)越之處在于，如果涉及比如與鐵路部門的協(xié)調(diào)，“大管委”作為市政府委辦局，權威性得以加強。
這一思路受中關村科技園區(qū)管委會管理體制的啟發(fā)，伴隨北京科技園區(qū)增多，其“一區(qū)多園”的架構運轉順暢。
目前，西站正針對相關問題做專項研究，西站管委會副主任徐捷告訴記者，專家研究轉化為可行解決之道尚需時日，目前而言，研究公眾如何不被“六黑”侵害更為急迫。
(據(jù)新京報；朝格圖）
