一項被稱為審計機關(guān)“自我革命”的改革，讓湖南省的審計質(zhì)量有了大大的提高。
湖南省審計廳法制(審理)處處長段培安打了個形象的比喻：“我們把審計項目當成一個產(chǎn)品，原來工人(審計小組)生產(chǎn)完產(chǎn)品后，檢測員(法制處)只是在程序上檢測一下，至于工人接不接受檢測意見，產(chǎn)品是否出廠，我們都管不著�？涩F(xiàn)在不同了，我們只要發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品有問題，就有權(quán)決定不讓產(chǎn)品出廠并退回車間，直到合格為止，不合格產(chǎn)品就流失不出去了�！�
這一做法被歸納為審計“四分離”。
湖南省審計廳綜合計劃處處長徐小和說，所謂“四分離”，就是將審計機關(guān)內(nèi)部與審計業(yè)務(wù)密切相關(guān)的職責和權(quán)限劃分為4部分，并將審計機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置對應(yīng)劃分成計劃、審計、審理、執(zhí)行4類，形成4部門各司其職、相互監(jiān)督、密切協(xié)作的審計業(yè)務(wù)運作機制和管理模式。
4個月前，在湖南省十屆人大常委會第二十八次會議上，一批廳、局、委及相關(guān)單位的12筆“糊涂賬”被擺上桌面。
4個月后，在湖南省十屆人大常委會第三十次會議第一次全體會議上，湖南省審計廳廳長唐會忠透露，12筆“糊涂賬”全部算清，而被審計單位能如此主動積極開展整改工作，與審計“四分離”的推行是分不開的。
有關(guān)人士稱，“四分離”不僅可以最大限度地避免決策失誤，還可以將舊體制下難以被領(lǐng)導(dǎo)和其他部門察覺的謀私環(huán)節(jié)堵上。
湖南省審計廳緣何敢于自我革命？“四分離”制度又有著怎樣的魅力？帶著這些問題，記者進行了一番探尋。
“一竿子插到底”
舊模式弊端重重催生變革
審計機關(guān)每年都會審計出這樣那樣一些問題，如有些單位轉(zhuǎn)移挪用或擠占財政資金、虛報多領(lǐng)預(yù)算資金、私設(shè)賬外賬和“小金庫”、亂收費等等，然而問題審計出來后卻往往陷入屢審屢犯、屢犯屢審的尷尬局面。原因何在？
唐會忠，一個有著二十多年審計經(jīng)驗的學(xué)者型審計廳長，審計“四分離”體制改革的首創(chuàng)者。
“我覺得這與審計業(yè)務(wù)的操作模式有一定關(guān)系。”唐會忠說。
據(jù)了解，長期以來，我國審計機關(guān)的內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)是按照審計內(nèi)容的類型劃分的，分為財政、金融、行政事業(yè)、農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、外資、投資等業(yè)務(wù)部門，后來增加了經(jīng)濟責任審計部門。對一個項目的審計，審計機關(guān)的基本做法是，從制定計劃、開展審前調(diào)查、制定審計方案、現(xiàn)場審計、編寫審計報告、進行審計定性、提出審計處理處罰建議一直到審計執(zhí)行，都是由同一個審計業(yè)務(wù)部門“一竿子插到底”。
審計小組的權(quán)力很大，可以自己提出審計項目、作出處理意見，并自己執(zhí)行，與被審計單位打交道多了，難免會出現(xiàn)一些審計時就輕避重、執(zhí)行時不了了之的現(xiàn)象。
“一次生、二次熟、三次四次是朋友、五次六次下不了手！”說起原有審計業(yè)務(wù)管理模式的弊端，湖南省審計廳金融社保審計處處長李作堯深有感觸。
唐會忠直言，“集權(quán)式”審計業(yè)務(wù)管理模式難以把好審計質(zhì)量關(guān)，難以確保審計執(zhí)法的客觀公正性，難以形成重大的審計成果，也難以將審計意見處理到位。這是湖南審計機關(guān)下決心進行內(nèi)部職能調(diào)整的主要原因。
改革的決心堅定但步伐謹慎。
“我們先在部分市(縣)審計機關(guān)進行了試點，市(縣)審計機關(guān)畢竟‘攤子’小，工作量也小，深淺難易都容易控制�！碧茣艺f。
2003年12月，湖南省審計廳選取了中方縣審計局等作為試點單位推行改革。中方縣審計局通過“四分離”改革，2005年度審計入庫率達到了100%，未出現(xiàn)一起行政復(fù)議或行政訴訟案件。
2007年的第一天，“綜合計劃處”、“審計查證處”、“法制(審理)處”、“審計執(zhí)行處”四塊牌子分別掛在了湖南省審計廳的辦公室門上。一場全國矚目的“變審計監(jiān)督為監(jiān)督審計”的審計體制“四分離”改革在湖南省悄然進行。
環(huán)環(huán)相扣大循環(huán)
提高效率保障質(zhì)量預(yù)防腐敗
“在具體操作中，4大部門各司其職，相互監(jiān)督，從原來‘一竿子插到底’變成了現(xiàn)在環(huán)環(huán)相扣的大循環(huán)�！狈ㄖ�(審理)處處長段培安說。
以前，審計一個項目要花費多長時間、需要多少經(jīng)費，全部由審計小組自己提出來。被審計單位條件好一點，審計小組可能會多呆幾天，條件差一點的，可能呆上兩三天就草草收場了，很難保障審計的效率和質(zhì)量。
據(jù)記者了解，在新的模式下，一個項目需要多長時間、需要多少經(jīng)費，綜合計劃部門首先要做好預(yù)算，并規(guī)定沒有特殊情況，審計查證部門必須在規(guī)定的時間內(nèi)完成，同時設(shè)置計劃任務(wù)完成進度表，隨時可以掌握項目審計的完成情況。
據(jù)了解，今年1至10月，湖南省審計廳法制部門共發(fā)現(xiàn)了50多個審計報告存在問題或瑕疵，都退回給審計查證部門重新補充材料，最多的退回了5次，使審計報告更科學(xué)、更完善，從機制上對審計質(zhì)量起了保證作用。
屢審屢犯、屢犯屢審曾是我國各級審計部門面臨的尷尬局面，審計報告處理意見寫得再好，也往往落入執(zhí)行難的境地，不了了之。
審計執(zhí)行處的任務(wù)就是專門落實審計報告的處理和整改意見。
“以前審計報告的處理執(zhí)行都由審計小組來實施，有的審計小組將審計報告寫完，給領(lǐng)導(dǎo)一交就算完事了，最多把被審計單位的違規(guī)資金收繳了，至于被審計單位是否整改到位，審計小組一般是不會去管的。前不久，我們對以前的審計報告進行了一次清查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)有一個2002年的審計報告到現(xiàn)在都沒有執(zhí)行。”審計執(zhí)行處處長謝元發(fā)告訴記者，今年審計執(zhí)行處成立后，1至10月，對32個被審計單位作出的48個審計報告，審計建議執(zhí)行率達到了87%、審計處理處罰決定執(zhí)行率達到了82%。很多被審計單位還主動和審計部門聯(lián)系，聽取整改建議。
改革前，查證階段可以將問題不上報告甚至不寫進底稿；處理處罰階段可以靈活掌握，甚至該處罰而不處罰；執(zhí)行階段可以打折扣，甚至領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)審計決定后，業(yè)務(wù)處可以借故不完全執(zhí)行。“改革后，這樣做不行了�！碧茣艺f。
“新模式的推行使審計人員的責任心加強了，還能有效地降低審計風險、預(yù)防腐敗，保持審計隊伍的純潔性�！币延卸嗄陮徲嫿�(jīng)驗的固定資產(chǎn)投資審計處處長符放松說。
“要依法行政，權(quán)力必須要明確，必須要受到制衡和監(jiān)督�！碧茣掖苏Z道破了“四分離”改革的核心思想。
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蘭州商學(xué)院教授楊肅昌：“四分離”實質(zhì)是將權(quán)力制衡原則創(chuàng)造性地運用在審計機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督權(quán)的具體分配和實施過程中，其結(jié)果必定會提高權(quán)力運用的透明性、適當性、程序性和有效性，扼制權(quán)力的無度擴展、濫用和“尋租”。
南京審計學(xué)院副院長王會金：“四分離”如果有效推行下去，則有利于加強審計監(jiān)督力度和審計機關(guān)的廉政建設(shè)；有利于整合審計資源，提高審計工作效率；有利于統(tǒng)一審計執(zhí)法尺度，維護審計執(zhí)法的形象和權(quán)威……
湖南大學(xué)法學(xué)院教授唐超華：“四分離”能使行政執(zhí)法透明化，嚴格規(guī)范了行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)，從而把審計監(jiān)督和服務(wù)職能提升為國家治理的工具之一，為我國探索依法行政提供了良好范本。(趙文明）
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