在境外人員管理中普遍增強(qiáng)國家安全意識(shí),彌補(bǔ)監(jiān)管空白,提升管理水平,防止泄密、竊密等案件發(fā)生
文/《瞭望》新聞周刊記者湯耀國
國門敞開三十年來,各種境外人員以各種方式來華,數(shù)量直線上升,他們?yōu)橹袊?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了很多貢獻(xiàn)。同時(shí),也有少數(shù)人行止與其身份不相稱,甚至涉及泄密、竊密等國家安全的問題。接受《瞭望》新聞周刊采訪的有關(guān)部門及專家認(rèn)為,目前我國在這一問題上的制度規(guī)定、監(jiān)管體制及思想認(rèn)識(shí)方面存在不足,漏洞較多,與發(fā)達(dá)國家相比有較大差距,當(dāng)因應(yīng)新形勢需要盡快補(bǔ)齊短板。
少數(shù)人“從事不相干的事”
當(dāng)前,除短期旅游、考察等以及“三非”(非法入境、非法就業(yè)、非法居留)人員外,境外人員歸國、來華工作大致有三個(gè)合法的通道,即外國專家、海外人才及來華就業(yè)的外國人。
教育部留學(xué)服務(wù)中心估算,2008年全年海外留學(xué)歸國人數(shù)超過5萬人。而從1978年中國開放留學(xué)以來至2007年,海外歸來總?cè)藬?shù)近32萬。
國家外國專家局統(tǒng)計(jì),2007年境外來中國大陸就業(yè)的專家達(dá)到48萬人次,其中2/3為外國專家,1/3為港澳臺(tái)專家。
2007年勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)表明,當(dāng)年底持《外國人就業(yè)證》在中國工作的外國人共21萬人,持《臺(tái)港澳人員就業(yè)證》在內(nèi)地工作的臺(tái)港澳人員共8.3萬人。
據(jù)公安部出入境管理局統(tǒng)計(jì),2007年在華常住外國人有53萬多人,國籍前四位為韓國、日本、俄羅斯、美國。此外,2008年,全國邊防檢查機(jī)關(guān)共檢查出入境人員3.5億人次,其中港澳臺(tái)居民2.1億人次,外國人4800萬人次。
盛況之下,涉外案件也明顯增多。除普通的刑事、民事案件外,涉及傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的事例也開始浮出水面。
去年11月,“海歸商人”沃維漢因充當(dāng)間諜,竊取戰(zhàn)略導(dǎo)彈等絕密情報(bào),以間諜罪被執(zhí)行死刑。據(jù)媒體披露,沃維漢在公派留學(xué)德國期間,被臺(tái)灣間諜機(jī)構(gòu)策反,多次進(jìn)出大陸搜集情報(bào)。為活動(dòng)方便,沃維漢后來在京注冊(cè)成立了一家醫(yī)藥公司作掩護(hù),收買有關(guān)專家,所竊情報(bào)涉及戰(zhàn)略導(dǎo)彈等7項(xiàng)絕密情報(bào)。法院審理認(rèn)定,這對(duì)國家安全與國防建設(shè)造成了特別巨大的危害,后果特別嚴(yán)重。
另據(jù)國家有關(guān)部門及媒體披露,近年來,我國境內(nèi)屢屢發(fā)生非法測繪案件,其中一些案件涉及國家軍事機(jī)密,給國家安全埋下重大隱患。一些境外組織或人員利用在中國大陸成立合資公司或開展學(xué)術(shù)合作活動(dòng)等方式,借水資源調(diào)查、登山探險(xiǎn)、文物考古等為名,偷偷對(duì)我國交通要道、重點(diǎn)國防項(xiàng)目和軍事設(shè)施等目標(biāo)非法測繪,手法十分隱蔽。
2007年3月,國土資源部發(fā)布施行《外國的組織或者個(gè)人來華測繪管理暫行辦法》后,此類事件仍一再發(fā)生。如去年9月,三名英國人在新疆阿克蘇地區(qū)非法測繪被查處。
受訪人士稱,目前媒體和政府部門披露的此類事件僅為實(shí)際發(fā)生的一小部分。上海公共行政與人力資源研究所副研究員汪懌說,境外人員流入存在一定程度安全隱患和風(fēng)險(xiǎn),如政治隱患、文化隱患,也會(huì)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)安全、產(chǎn)業(yè)安全、人才安全、公共健康等產(chǎn)生一定程度上的影響。
中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院經(jīng)濟(jì)安全研究中心主任江涌表示,一些境外組織和個(gè)人往往以工程技術(shù)人員等名義入境,“從事不相干的事”,在政治、經(jīng)濟(jì)、商業(yè)等方面帶來隱患,尤其是信息技術(shù)安全。此前我國傳統(tǒng)的宣紙、景泰藍(lán)等核心技術(shù)大量流失國外的教訓(xùn)令人心痛。近年來,中國技術(shù)盡管處于國際中間層,但在某些領(lǐng)域也有比較先進(jìn)之處。如有汽車業(yè)的個(gè)別工藝,國家拿出很多錢開發(fā),但后來國外以少量資金配套合作的方式進(jìn)來,就把技術(shù)拿走了。
安全監(jiān)管存在多處漏洞
受訪專家介紹,對(duì)境外人員歸國、來華工作、定居的資格,我國一些相關(guān)法律法規(guī)與政策有原則性規(guī)定,但失于粗放。
以外國專家為例,汪懌稱,現(xiàn)有的政策法規(guī)效力有限,沒有對(duì)外國專家的準(zhǔn)入,外國專家和聘用單位權(quán)利、義務(wù)等作出明確、細(xì)致的規(guī)定。
他在對(duì)此進(jìn)行的調(diào)研訪談中,各方反映的一個(gè)突出問題就是,目前外國專家良莠不齊、魚龍混雜現(xiàn)象嚴(yán)重。究其根本,原因在于:一是缺少社會(huì)化、專業(yè)化的人才評(píng)價(jià)和鑒定機(jī)制,僅靠有關(guān)人員簡歷和自述,難以了解其真才實(shí)學(xué);二是缺少專業(yè)資格認(rèn)證機(jī)制,由于專業(yè)資格互認(rèn)滯后,使得一些不具備執(zhí)業(yè)資格的外國人,從事一些責(zé)任較大、社會(huì)通用性強(qiáng)、關(guān)系公眾利益、需要實(shí)行準(zhǔn)入控制的崗位,引發(fā)不少隱患;三是缺少外國專家和外籍專業(yè)人才的誠信體系,一些行為有劣跡、瑕疵或者缺乏職業(yè)誠信的外國人在原單位解聘后,利用供求緊張矛盾,到處求職,使用人單位難以確信。
當(dāng)前《外國專家來華工作許可辦理規(guī)定》只是部門規(guī)章,對(duì)外國專家來華工作的條件只有“身體健康,無犯罪記錄”及相關(guān)領(lǐng)域?qū)iL等簡單要求,醞釀多年的《外國專家來華工作條例》至今難出臺(tái)。國家外國專家局多名人士稱,一個(gè)突出的難點(diǎn)就在于外國專家的界定問題。
他們還告訴本刊記者,在外專的引進(jìn)方面,外專局只起到形式上的審查作用,根據(jù)上報(bào)材料辦證,具體引進(jìn)什么專家,實(shí)際上由招聘方自行負(fù)責(zé)。
在一般就業(yè)方面,業(yè)內(nèi)人士表示,因用人標(biāo)準(zhǔn)不明確,國家沒有明確的行業(yè)準(zhǔn)入和數(shù)量限制規(guī)定,對(duì)外國人來華就業(yè),事實(shí)上在各行業(yè)都是全開放的。
按《外國人入境出境管理法》規(guī)定,被認(rèn)為入境后可能危害中國國家安全的外國人不準(zhǔn)入境。但有關(guān)人士稱,由于沒有明確的權(quán)責(zé)歸屬、操作標(biāo)準(zhǔn)與程序,以及相關(guān)部門的協(xié)調(diào)問題,這一原則性規(guī)定很難做到從源頭上管理和事前防范。
境外人員歸國,來華工作、定居,從簽證到就業(yè)、居留許可,涉及到外交、公安、教育、人事勞動(dòng)、外專、工商等多個(gè)部門。職能交叉、職責(zé)不清、協(xié)調(diào)不力、溝通不暢等問題一直存在。
業(yè)內(nèi)人士稱,尤其是一些有關(guān)部門、地方官員在思想意識(shí)上對(duì)境外人員抱有“敬畏”之心,最終“不會(huì)管,不愿管,不敢管”。
借鑒國外經(jīng)驗(yàn)實(shí)行背景審查
汪懌指出,要注意人才引進(jìn)各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制,這是維護(hù)國家和民族利益、維護(hù)用人單位和人才個(gè)體的客觀要求。
受訪人士認(rèn)為,我國在境外人員審查與管理方面,不妨借鑒發(fā)達(dá)國家的做法。
完善法律法規(guī)。汪懌建議,要加快建立健全外國專家管理法律法規(guī)體系的進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)外國專家管理的依法治理。抓緊頒發(fā)《外國專家在華管理?xiàng)l例》,規(guī)范涉及外國專家的有關(guān)事宜;在外國專家、海外人才等實(shí)踐基礎(chǔ)上,結(jié)合《外國人在我國永久居留審批管理辦法》成功經(jīng)驗(yàn),積極參與《移民法》的探索與制定。
統(tǒng)一管理體制。發(fā)達(dá)國家的通行做法是設(shè)置專門的移民機(jī)構(gòu),在前端統(tǒng)一把關(guān)。美國在“911”后還將移民局并入國土安全部,強(qiáng)化其國家安全性質(zhì)。有公安部門人士建議,我國相關(guān)部門也應(yīng)共同搭建外國人管理的統(tǒng)一框架,依法把簽證、邊檢、管控工作統(tǒng)一起來,實(shí)現(xiàn)信息資源共享,以便掌握外國人相關(guān)動(dòng)態(tài)。汪懌也建議,要成立外國專家管理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),加強(qiáng)相關(guān)部門的溝通、協(xié)調(diào),整合管理職能,有效解決外專引進(jìn)、使用中遇到的有關(guān)現(xiàn)實(shí)問題。
嚴(yán)格涉密部門背景審查。所有移民美國的申請(qǐng)者都必須接受犯罪和國家安全背景調(diào)查,“911”后尤其加大審查力度、擴(kuò)大審查面。據(jù)介紹,美國移民局通常采用各機(jī)構(gòu)間邊境檢查系統(tǒng)、聯(lián)邦調(diào)查局的指紋檢查和姓名核查三類檢查,且保留了必要時(shí)進(jìn)行其他安全檢查的權(quán)力。在詳盡的審查之下,許多申請(qǐng)者往往要等候長達(dá)一年多的時(shí)間。
背景審查在涉密部門尤其嚴(yán)格,這也是國際通行做法。美國《確定接觸秘密信息資格的裁判原則》中,詳細(xì)地給出了13項(xiàng)裁判原則,包括“效忠美國”、“涉外因素的影響”、“親外傾向”等!督佑|秘密信息的規(guī)定》中則規(guī)定,“根據(jù)強(qiáng)有力的理由認(rèn)定,為完成部門任務(wù)、部門所雇用的有特殊專長的外國人和外國雇員,可以在特定方案、項(xiàng)目、合同、執(zhí)照、證書中獲得有限的接觸資格,只有在有必要接觸時(shí)才可接受接觸秘密信息……如果對(duì)授權(quán)存在懷疑,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面的附屬性法律調(diào)查程序。”
法國《部際保密條例》規(guī)定,外國公民可以接觸的最高密級(jí)為機(jī)密級(jí)!叭绻鈬竦膰趪c法國沒有安全協(xié)定,原則上不得授予任何級(jí)別秘密信息或載體的接觸許可!比粲薪佑|必要,則須請(qǐng)示國防總秘書處。
中國社科院博士生彭志說,為保證知悉我國家秘密的人員誠實(shí)可靠,必須加強(qiáng)對(duì)外籍人員的背景審查,建議用人部門、安全部門、外專機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合,形成合力。他還建議要嚴(yán)格限制外國人涉密和涉密程度,嚴(yán)格執(zhí)行“因工作需要而知悉”原則,不能完全“用人不疑”。
汪懌則建議,除專門的背景審查機(jī)構(gòu)外,也可考慮委托專業(yè)團(tuán)體或?qū)I(yè)的背景調(diào)查公司對(duì)外國專家、海外人才進(jìn)行客觀公正的評(píng)估。
界定行業(yè)準(zhǔn)入。國外對(duì)此也有一些明確規(guī)定。去年年初,法國移民部通函稱,一個(gè)外國人擁有的技術(shù)專長或經(jīng)驗(yàn)必須屬于政府規(guī)定的對(duì)非歐盟裔僑民開放的30種行業(yè)的范疇,才能通過工作獲得合法身份。埃及勞動(dòng)和移民部于2006年年底發(fā)布關(guān)于辦理外國人工作簽證程序,規(guī)定投資、石油、金融、教育等領(lǐng)域的外籍員工在初次辦理手續(xù)或工作續(xù)期時(shí)要提供安全審查同意的意見。
受訪人士建議,我國也應(yīng)對(duì)來華就業(yè)的行業(yè)有所界定,落實(shí)“特殊需要”和“國內(nèi)暫缺”原則。一些地方對(duì)此也有探索,如廣東省近年醞釀對(duì)外國人在廣東就業(yè)實(shí)行分級(jí)制,招用外國人的職業(yè)(工種)擬分為鼓勵(lì)、限制和禁止三種。另外,在引進(jìn)外腦時(shí),應(yīng)確立風(fēng)險(xiǎn)控制的范圍和等級(jí),對(duì)于敏感崗位要有準(zhǔn)入機(jī)制,對(duì)什么是涉及國家安全的敏感崗位、這些崗位的安全等級(jí),哪些是適合、哪些是不適合海外高層次人才的崗位要有清晰的界定。同時(shí)還要明確用人安全的責(zé)任主體,建立責(zé)任追究機(jī)制。
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