廣州規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán) 讓權(quán)力尋租無(wú)門(mén)——中新網(wǎng)

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    廣州規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán) 讓權(quán)力尋租無(wú)門(mén)
2009年08月12日 11:42 來(lái)源:人民日?qǐng)?bào) 發(fā)表評(píng)論  【字體:↑大 ↓小

  廣州某工商所查處了兩起無(wú)照擦皮鞋案件,一個(gè)罰了2000元,另一個(gè)只罰了300元;偷一輛自行車(chē),有的治安拘留15天,有的罰款100元了事。同案不同罰,造成這種現(xiàn)象的主因是執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)時(shí)不夠規(guī)范。

  長(zhǎng)期以來(lái),由于行政執(zhí)法自由裁量空間過(guò)大,一些當(dāng)事人碰到處罰,第一反應(yīng)是,趕緊托熟人說(shuō)情,希望在處罰幅度內(nèi)減輕處罰。   

  今年7月4日,廣州市政府出臺(tái)了《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》),并在市城管局、規(guī)劃局等5個(gè)部門(mén)開(kāi)始試行。該規(guī)定預(yù)示著全市9782項(xiàng)行政執(zhí)法行為將逐步細(xì)化,以最大限度地壓縮執(zhí)法人員手中的“彈性空間”。這是全國(guó)第一部規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的地方性政府規(guī)章。

  一個(gè)月來(lái),規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)給試行的5個(gè)部門(mén)帶來(lái)了什么變化?在試行中發(fā)現(xiàn)了哪些問(wèn)題?記者對(duì)此進(jìn)行了調(diào)查采訪。

 、 試點(diǎn)

  從全面梳理

  裁量事項(xiàng)做起

  來(lái)自湖南的李貴生在廣州生活已經(jīng)7年,一直在天河公園附近擺水果攤,也和城管、工商人員捉了7年“迷藏”。8月9日,面對(duì)記者的詢(xún)問(wèn),李貴生說(shuō):“如今好多了,輕微違反規(guī)定,比如時(shí)間不對(duì)或沒(méi)在指定地點(diǎn),按規(guī)定罰款50元。過(guò)去亂罰你沒(méi)商量,運(yùn)氣不好時(shí)還被罰過(guò)幾千元!

  這僅僅是眾多案例中的一個(gè)。廣州市從7月4日試點(diǎn)規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)以來(lái),經(jīng)過(guò)一個(gè)多月梳理,初步見(jiàn)到了成效。廣州市法制辦執(zhí)法監(jiān)督室魏富忠處長(zhǎng)介紹說(shuō):“廣州市各級(jí)行政執(zhí)法主體實(shí)施的現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章共有2603部,行政執(zhí)法行為就有9782項(xiàng)之多,涉及執(zhí)法主體單位206家。大多數(shù)的行政執(zhí)法行為都存在一定的自由裁量空間。大量的行政執(zhí)法自由裁量權(quán),沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。”

  為此,廣州市先從市規(guī)劃局、城管局等5個(gè)試點(diǎn)單位做起。“規(guī)范行政自由裁量權(quán),關(guān)鍵在量化。”廣州市法制辦把功夫下在“量化”的確定上,組織5家試點(diǎn)單位,對(duì)本部門(mén)、本系統(tǒng)實(shí)施的法律、法規(guī)和規(guī)章中帶有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進(jìn)行了全面梳理統(tǒng)計(jì)。

  ② 細(xì)化

  讓裁量權(quán)由彈性變硬性

  如何讓行政自由裁量權(quán)由“粗”變“細(xì)”,由彈性變剛性?

  記者了解到,涉及違反人民防空法的行政處罰,按規(guī)定罰款額可以在“10萬(wàn)元以下”。面對(duì)較大的彈性空間,個(gè)別執(zhí)法人員可能會(huì)先告知當(dāng)事人按上限罰款,如果當(dāng)事人找到過(guò)硬關(guān)系說(shuō)情,執(zhí)法者“給足面子”可能警告一下或只罰5000元了事。

  如今,這一情況正在改變。魏富忠拿出一沓正在細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)給記者看,在人民防空法的行政處罰案例上,根據(jù)不同情況執(zhí)法分別細(xì)化為:警告、2萬(wàn)—5萬(wàn)元和5萬(wàn)—10萬(wàn)元三種處罰標(biāo)準(zhǔn)。每種處罰都有詳細(xì)的說(shuō)明,執(zhí)法雙方一目了然。

  “你亂處罰不行,你想包庇也不行。這里都有明確規(guī)定!

  魏富忠表示,裁量標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化,較好地規(guī)范了行政執(zhí)法行為,使行政相對(duì)人能夠?qū)μ?hào)入座,自覺(jué)接受處罰,從根本上消除因條件模糊、人為因素,造成行政自由裁量的隨意性和不公開(kāi)、不公正性。

  ③ 公開(kāi)

  將“抽屜”中的執(zhí)法權(quán)擺上桌面

  規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是為打造“陽(yáng)光執(zhí)法”,將“放在抽屜中”的自由裁量權(quán),拿到桌面上來(lái)。

  早在2007年12月25日,廣州市法制辦組織召開(kāi)了《廣州行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》專(zhuān)家論證會(huì),在此基礎(chǔ)上多次討論形成《廣州規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》(草案)提交市政府常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)并公布。

  據(jù)了解,目前全國(guó)已有部分地區(qū)對(duì)規(guī)范自由裁量權(quán)作出了相應(yīng)規(guī)定,但大多是規(guī)范行政處罰和行政許可中的自由裁量權(quán)。而廣州市的規(guī)定則以政府令形式,規(guī)范了所有的行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)。

  廣州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局法制處徐立明副處長(zhǎng)介紹說(shuō),以市質(zhì)監(jiān)局為例,該局下屬13個(gè)直屬局,經(jīng)常出現(xiàn)案情相同、各區(qū)局的處罰不同,甚至有的各科室之間,同案都不同罰。為此,廣州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局將對(duì)涉及300多部法律、法規(guī)的最常用部分,進(jìn)行分解細(xì)化操作。在全市范圍規(guī)范統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)。

  記者看到,《規(guī)定》第九條要求“市行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)以行政規(guī)范性文件的形式對(duì)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)、條件、種類(lèi)、幅度、方式、時(shí)限予以合理細(xì)化、量化,報(bào)市人民政府法制機(jī)構(gòu)審查后公布實(shí)施!卑凑找(guī)定,廣州市的各級(jí)行政執(zhí)法主體,都必須對(duì)本部門(mén)執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定有裁量幅度的各種執(zhí)法行為的裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化、量化,并對(duì)外公布實(shí)施。

  以往在談?wù)撟杂刹昧繖?quán)時(shí),往往指的是行政執(zhí)法主體或執(zhí)法人員在具體的行政執(zhí)法過(guò)程中對(duì)法律法規(guī)規(guī)章的適用問(wèn)題,未涉及是否立案、是否受理、是否作出行政執(zhí)法行為等問(wèn)題!兑(guī)定》第十條對(duì)此問(wèn)題作出了明確規(guī)定,行政執(zhí)法主體必須明確在何種情況下應(yīng)該受理、立案或作出行政執(zhí)法行為等。

  ④ 探索

  與執(zhí)法部門(mén)的“利益”博弈

  “廣州市城管局2008年處理的案件多達(dá)8.3萬(wàn)多起。”廣州市城管局法制處處長(zhǎng)林文毅告訴記者,城管執(zhí)法案件量大,涉及的法律法規(guī)多,給予的自由裁量權(quán)也大。比如市容環(huán)境執(zhí)法中,對(duì)工地的污泥車(chē)開(kāi)出來(lái),可處罰款2萬(wàn)元以下,如何掌握只能看具體情況。

  在廣州珠江新城工地開(kāi)了5年“泥頭車(chē)”的老趙,三年前因泥車(chē)未洗凈“態(tài)度不好”被重罰過(guò)1萬(wàn)元,前兩天同樣因“車(chē)身泥多未洗”,按照細(xì)化后的市容環(huán)境法規(guī)處理,只被罰了300元,他覺(jué)得較易接受。

  “自由裁量權(quán)的規(guī)范可讓一線(xiàn)執(zhí)法人員執(zhí)法有據(jù),便于執(zhí)法。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合立法宗旨,排除不相關(guān)因素的干擾,所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。目前這正在逐步變成廣州的現(xiàn)實(shí)!绷治囊阏f(shuō)。

  記者了解到,先行探索全面規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的廣州也有壓力,如何切實(shí)解決以往存在的問(wèn)題就是首先面臨的一個(gè)考驗(yàn)。

  為此,作為試點(diǎn)單位,廣州市城管局專(zhuān)門(mén)成立了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組,并從基層一線(xiàn)抽調(diào)經(jīng)驗(yàn)豐富的執(zhí)法人員,共同起草規(guī)范執(zhí)法細(xì)則,以求方案吸納基層執(zhí)法人員的豐富經(jīng)驗(yàn),使其有可操作性。

  廣州市也有部分單位對(duì)規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)有顧慮,對(duì)信息公開(kāi)有畏難情緒。他們認(rèn)為,自由裁量權(quán)就是給執(zhí)法人員的權(quán)力,只能內(nèi)部掌握操作;以管、罰為主的傳統(tǒng)執(zhí)法觀念和執(zhí)法習(xí)慣,使少數(shù)部門(mén)和人員仍將罰款自由裁量權(quán)作為“私權(quán)領(lǐng)地”。

  “這種主觀認(rèn)識(shí)和客觀環(huán)境,短時(shí)間內(nèi)難以根本改變!币恍⿲(zhuān)家認(rèn)為,深層次阻力導(dǎo)致了推進(jìn)進(jìn)度一時(shí)間還難以加快。

  “工作量非常大,這也是今后3到5年的長(zhǎng)期工作。全市9782項(xiàng)行政執(zhí)法行為,如果每項(xiàng)細(xì)化按10條計(jì)算,就達(dá)到9萬(wàn)多項(xiàng)。涉及的執(zhí)法條款數(shù)量繁多,違法行為情節(jié)不一,在標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化上一時(shí)還難以全部到位。”魏富忠感慨地說(shuō):“目前行政處罰細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)有待加大推進(jìn)力度,但人手有限,只能先從試點(diǎn)部門(mén)示范做起,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后再向全市推開(kāi)。每年年底納入行政執(zhí)行考核評(píng)議驗(yàn)收!

  “千難萬(wàn)難,領(lǐng)導(dǎo)重視支持就不難,部門(mén)放下私心就好辦。實(shí)踐中,廣州不提倡各市縣自行制定裁量標(biāo)準(zhǔn),避免出現(xiàn)市與市、縣與縣之間不相一致,同一違法行為所受處罰幅度因地區(qū)而異的問(wèn)題!睆V州市政府法制辦副主任丁連軍說(shuō)。

  “這預(yù)示著我們從重視立法到立法、執(zhí)法并重的轉(zhuǎn)變。規(guī)范自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)的自我限權(quán)、自我約束。盡管下了很大決心推進(jìn),但執(zhí)行監(jiān)督制約方面的法律尚屬空白。”廣州法制辦副主任劉朝陽(yáng)說(shuō)。

  自由裁量須有度

    □不受約束的自由裁量權(quán)影響法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性

    □讓自由裁量有度、權(quán)力尋租無(wú)門(mén)

  廣州市為規(guī)范行政執(zhí)法行為,將全市9782項(xiàng)規(guī)定有裁量幅度的執(zhí)法行為,逐步統(tǒng)一細(xì)化、量化相關(guān)裁量標(biāo)準(zhǔn),并對(duì)外公布實(shí)施。這一舉措為行政執(zhí)法自由裁量權(quán)設(shè)限,意味著長(zhǎng)期以來(lái)存在的行政執(zhí)法“同案不同罰”問(wèn)題將有望得到解決,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

  行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇余地地處置權(quán)力,即在行政執(zhí)法權(quán)限范圍內(nèi),對(duì)行政違法行為是否給予行政處分、給予何種行政處分、在什么幅度內(nèi)進(jìn)行處分進(jìn)行自由裁量。

  自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理不可缺少的條件。因?yàn)楦鞯貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、文化發(fā)展不平衡,面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí),法律法規(guī)不可能羅列窮盡。因此,很多法律法規(guī)的規(guī)定都比較原則,有一些可供行政機(jī)關(guān)自由裁量的幅度,從而便于管理者根據(jù)現(xiàn)實(shí)生活的不同情況進(jìn)行操作。

  在現(xiàn)實(shí)生活中,一些地方、一些部門(mén)存在著濫用行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的現(xiàn)象。原因有二:一是執(zhí)法者以權(quán)謀私,進(jìn)行權(quán)力尋租,“憑感覺(jué)”、“憑關(guān)系”行使自由裁量權(quán);二是執(zhí)法者本身并不想濫用自由裁量權(quán),但由于個(gè)人對(duì)事物的認(rèn)識(shí)水平、對(duì)法律法規(guī)的理解能力、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)判斷不同,造成裁量幅度出現(xiàn)較大偏差。

  不受約束的自由裁量權(quán)影響了法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性,損害了政府的公信力,容易引起群眾不信任,產(chǎn)生對(duì)立情緒,不配合執(zhí)法。同時(shí)也很可能成為某些行政執(zhí)法人員以權(quán)謀私的工具,成為滋生腐敗的土壤。陜西省檢察機(jī)關(guān)有調(diào)查顯示:從該省近年查辦的職務(wù)犯罪案件情況看,濫用自由裁量權(quán)的案件,占行政執(zhí)法機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件三分之一強(qiáng)。

  對(duì)自由裁量權(quán)加以限制確有必要,它首先能減少或避免因執(zhí)法產(chǎn)生的腐敗,防止公權(quán)私用。處理幅度一目了然,執(zhí)法者想“暗箱操作”都無(wú)從下手。其次,能防止相同案件處理結(jié)果相去甚遠(yuǎn)。其三,有助于被執(zhí)法者的理解,從而配合執(zhí)法。只有對(duì)處理罰則進(jìn)行細(xì)化、規(guī)范化并公之于眾,被執(zhí)法者才能心服口服。

  廣州在全國(guó)率先對(duì)所有行政行為的自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范,讓自由裁量有度、權(quán)力尋租無(wú)門(mén),是有效監(jiān)督行政權(quán)力的一個(gè)重要突破口,是推進(jìn)依法行政、防止權(quán)力腐敗的重要內(nèi)容,標(biāo)志著又向構(gòu)建法治政府邁進(jìn)了一步,值得其他地方借鑒。(王比學(xué))

【編輯:朱鵬英
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