審計(jì)署審計(jì)長劉家義6月23日向第十一屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議報(bào)告了2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況。報(bào)告首次披露了備受社會(huì)關(guān)注的地方政府性債務(wù)問題。通過審計(jì)調(diào)查18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級,截至2009年年底這些地方的政府性債務(wù)余額高達(dá)2.79萬億元。
劉家義說: “從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比率看,省、市本級和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為集中,有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級超過100%,最高的達(dá)364.77%。從償債資金來源看,2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元,占其全部還本付息額的47.97%,財(cái)政資金償債能力不足。”負(fù)債與當(dāng)年財(cái)政收入比例高達(dá)100%,甚至 364.77%,這要是對于一個(gè)企業(yè)來說,那可能就已經(jīng)自行申請或者被法院宣布破產(chǎn)了。然而,這些地方政府寅吃卯糧,卻依然活得好好的。
如果如此之高的負(fù)債發(fā)生在美國地方政府,那么將會(huì)發(fā)生什么事情呢?政府破產(chǎn)。這絕不是危言聳聽,因?yàn)樽h會(huì)很可能不通過政府的預(yù)算案,迫使政府不得不宣布破產(chǎn)。例如2006年美國新澤西州的州議會(huì)與州長之間未能在州政府財(cái)政預(yù)算期限內(nèi)達(dá)成一致,州長宣布該州州政府破產(chǎn)。破產(chǎn)從2006年7月1日至8日。在此期間,州內(nèi)公路建設(shè)項(xiàng)目被迫叫停;州立公園、海灘和名勝古跡被迫關(guān)閉,約4.5萬名政府雇員將處于“待業(yè)”狀態(tài)。而類似新澤西州這樣的地方政府宣布破產(chǎn)的事件,在美國發(fā)生了許多起。
當(dāng)然,美國的地方政府“破產(chǎn)”不能簡單等同于企業(yè)破產(chǎn),更不是政府法人資格消滅、政府停止工作運(yùn)轉(zhuǎn)。而是指地方政府在無法償付到期債務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)被視為破產(chǎn),無力支付的地方政府可以通過債務(wù)重組、改組或重新籌集資金等方式解決債務(wù)問題。當(dāng)一個(gè)州或市尋求破產(chǎn)保護(hù)時(shí),其財(cái)政管理可以置于法院監(jiān)管之下,以確保充分的債務(wù)調(diào)整計(jì)劃的實(shí)施。與企業(yè)和個(gè)人的破產(chǎn)立法不同,地方政府的破產(chǎn)程序是不包括為償付債權(quán)人的債權(quán)而清算政府資產(chǎn)的內(nèi)容。所以,這種政府破產(chǎn)并非清算政府資產(chǎn),最終讓政府終止運(yùn)轉(zhuǎn),而是尋找更有效的讓政府?dāng)[脫財(cái)政危機(jī)的辦法。
這種讓地方政府“破產(chǎn)”的做法顯然有助于約束政府減少開支,盲目舉債和大興土木工程,遏制鋪張浪費(fèi)。因?yàn),政府要想使議會(huì)通過預(yù)算而不至于“破產(chǎn)”,或者在宣布“破產(chǎn)”后摘掉帽子,就必須通過減少開支等多種方法來平衡預(yù)算,以讓議會(huì)重新通過預(yù)算法案。比如,在2009年,美國加州政府面臨著破產(chǎn)威脅的時(shí)候,施瓦辛格宣布,裁減兩萬名政府雇員,以節(jié)省開支。
而我們的地方政府,從來都不會(huì)面臨著“破產(chǎn)”威脅的。這不僅從理論上講,我國是單一制的國家,地方政府的財(cái)政信譽(yù)與中央政府的綁架在一起,地方政府不怕資不抵債,債權(quán)人也不怕它們資不抵債。而且,在實(shí)踐中,每年地方政府提交人大審議的預(yù)算法案,盡管許多項(xiàng)目語焉不詳,盡管地方政府已經(jīng)負(fù)債累累,仍然為打造政績工程而不斷地舉債,人大卻總是如期且毫無懸念地通過政府的預(yù)算,地方政府沒有一點(diǎn)“破產(chǎn)”擔(dān)心之虞。不僅債臺(tái)高筑的地方政府不會(huì)“破產(chǎn)”,就是造成這種財(cái)務(wù)狀況惡化的地方政府官員,他們也沒有被“問責(zé)”之憂,只要舉債是號稱為公用,官員照樣提拔重用。只苦了地方的民眾,每年要為沉重的債務(wù)而納稅埋單。
倘若我們也有政府“破產(chǎn)”制度,倘若我們的人大也敢于發(fā)揮監(jiān)督地方政府的作用,對于那些盲目舉債的地方政府也宣布它“破產(chǎn)”,迫使地方政府不得不盡量節(jié)省開支,不得不放棄那些政績工程。那么,我們還有那么多地方政府會(huì)不顧自身的實(shí)際而盲目地大興土木工程、搞鋪張浪費(fèi)進(jìn)而債臺(tái)高筑嗎?“三公”消費(fèi)(公款吃喝、公車消費(fèi)、公款出國)還會(huì)如此猖狂嗎?楊 濤
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